특히 캐널시티의 경우 낡은 구도심권을 쇼핑+호텔+엔터테인먼트+업무기능이 복합된 집합단지로 화려하게 재생시킨 일본의 대표적인 재개발 사례라고 볼 수 있다.
이러한 외국의 도시재생 사례는 ‘뉴타운 사업’과 ‘균형발전촉진사업’ 등을 계기로 추진되고 있는 우리의 도시재생정책에 적지 않은 시사점을 던져주고 있다.
[#사진1]그동안 우리보다 앞서 도시재생정책을 추진하고 있는 외국의 도시재생정책과 사업에 대한 소개가 이뤄졌지만 그들이 어떤 배경에서 어떤 지향점과 정책수단을 통해 추진 지원하고 있는지에 대한 사회경제적 맥락에 따른 이해는 부족한 편이었다.
외국 도시들이 도시재생정책을 추진하게 된 배경은 나라와 도시마다 성격을 달리하는데, 유럽 도시의 경우에는 철강, 조선업 등 전통 산업이 쇠락하는 등 산업구조가 변화하면서 쇠퇴하는 도시의 경제적 활력을 회복하고 경제, 고용, 문화적인 활기를 되찾고자 재생사업이 추진됐지만, 일본의 경우에는 1990년대 초 버블 붕괴 이후 침체의 늪에 빠진 국가 경제를 민간 주도의 부동산 개발을 통해 회생시키려는 경제 재생의 측면이 강하다고 알려져 있다.
법 제정 취지 못 미치는 여건
우리나라 도시재생사업은 도시 외곽에 대규모 신시가지가 개발됨에 따라 침체된 구도심의 경제적 활력을 제고하고, 노후한 주거지를 광역적으로 정비함으로써 도시내 신·구시가지간 균형발전을 도모하는 차원에서 시작됐다고 할 수 있다.
[#사진2]서울의 경우 지역균형발전 차원에서 추진된 ‘뉴타운 사업’과 ‘균형발전촉진사업’을 계기로 도시재생에 대한 논의가 시작됐고, 대전의 경우에는 도심에 있던 시청사가 신시가지로 이전하면서 도심공동화문제가 심화되자 원도심 활성화 사업을 추진하게 됐다. 인천의 경우에도 구시가지와 신시가지의 격차 확대, 노후한 구도심의 기능개편 등을 위해 도시재생사업이 추진됐다.
한편 서울시 뉴타운 사업을 추진하는 과정에서 조례에 의한 시 차원의 행·재정적 지원조치만으로는 한계가 있었고, 사업추진에 필요한 법적 근거와 중앙정부차원의 지원이 요구되면서 새로운 법률 제정이 논의되기 시작했다. 이에 따라 뉴타운 사업의 법적 근거를 확보하고, 광역적 기반시설을 체계적으로 정비하기 위해 ‘도시재정비촉진을 위한 특별법’이 2005년 12월 제정되기에 이르렀다.
하지만 당초 취지와 달리 모호한 지구지정 요건, 중앙정부의 역할 등 공공지원 부족, 과도한 도시계획 특례조치, 주민참여 및 사회경제적 지원조치 부재 등이 문제점으로 지적되고 있다.
단순한 개발 개념 강해
우리는 도시재생정책을 총체적 도시의 본질보다는 주로 부동산 측면에서 접근하고 있는 게 현실이다. 주거 기능을 되살리는 단순한 개발개념으로 도시를 재생시키는 측면이 강한 것이다.
게다가 도시를 부동산의 집합체로 인식하고 주택이나 일반 상업용 건물 등을 억압적으로 통제하고 규제하고 있다. 이는 도시의 경쟁력 상실은 물론 자원의 활용이나 배분차원에서도 엄청난 시대적 착오를 낳는다고 볼 수 있다.
서울시정개발연구원의 양재섭 연구위원은 도시정비방식에 있어서의 전환과 정비대상지역의 광역화 또한 도시재생정책과 사업을 추진함에 있어 ‘중앙과 지방정부의 역할은 어떠해야 하며, 어떠한 지원조치가 필요한지’ 공공의 역할모델에 대해 논의할 필요가 있음을 인식하고 영국과 일본을 중심으로 도시재생의 개념과 정책기조, 공공부문의 역할과 지원제도 등을 비교 검토해 몇 가지 시사점을 도출했다.
그는 영국, 일본과 달리 지역균형발전과 도심활성화 차원에서 도시재생의 논의가 시작된 서울의 경우 우리 실정에 맞는 도시재생의 개념을 정립할 필요가 있으며, 물리적 환경 개선 외에 경제, 사회, 환경, 커뮤니티의 회복을 통해 해당 지역의 전반적인 체질을 개선하는 통합적 접근이 필요함을 강조했다.
‘인간’ 간과해서는 안돼
[#사진3]또한 서울에는 뉴타운과 균형발전촉진지구 등 다수의 사업지구가 도심, 부도심뿐만이 아닌 지역중심과 노후주거지 등에 산재해 지정돼 있음을 지적하고 정비대상 지역의 지정요건을 강화해 선별할 필요가 있으며, 선택과 집중 전략을 통해 우선순위를 정하고 순차적으로 지원해 나갈 필요가 있음을 밝혔다.
뿐만 아니라 영국의 도시재생회사(URC)와 같이 중앙, 지방정부 및 지역주민의 의견을 조정해 사업을 추진하는 지역밀착형 코디네이터의 역할을 강화해야 하며, 영국 엔터프라이즈존(EZ)의 경우 특례지구의 지정과 함께 도시개발공사(UDC)와 지방자치단체의 기반시설 정비투자가 동반됐을 때 성과를 거뒀다는 점을 교훈삼아 도시기본계획 및 생활권 정비계획과의 정합성을 유지하면서 단계별로 추진하는 것을 제안했다.
살아 있는 유기체인 도시는 그 안에 살고 있는 인간의 다양한 삶을 담아내면서 살기좋게 구축돼야 한다. 도시를 살려내는 도시재생사업이 되기 위해서는 그 주체인 ‘인간’의 입장을 간과해서는 안 된다. 외국의 도시재생정책과 사업을 타산지석 삼아 우리 실정에 맞는 슬기로운 개발이 이뤄져야 할 것이다. 정책에 있어서도 주체적 수용이 필요하다.
<이정은 기자·자료출처=서울시정개발연구원>