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감사원은 금년 2월 18일 대구지하철 화재참사를 계기로 2003년 3월부터 5월까지 도시철도 안전전문가 25명을 포함한 47명의 감사인력을 투입하여 서울특별시지하철공사 등 10개 도시철도 건설 및 운영기관을 대상으로 도시철도 안전에 대한 감사를 실시하였다.
감사결과 전동차 내장재(내장판, 의자, 바닥재, 단열재 등)의 품질이 선진 외국 기준에 비하여 낮은 우리나라의 기준에도 미달된 것이 있었고, 승강장과 대합실의 제연설비가 불합리하게 설치·운영되는 곳이 있었다. 또한, 도시철도안전대책이 제대로 수립·추진되고 있지 않았고 안전대책사업비 재원확보방안도 마련되지 않았으며 비상시 행동요령이 서로 다르게 규정되어 있어 피난체계가 불합리하였다. 비상대응을 위한 표준운영절차(SOP : Standard Operation Procedures)가 제대로 마련되어 있지 않고 승객에 대한 비상대비 홍보도 미흡하였다. 그리고 서울지하철공사에서는 철도청이 추진 중인 지능형열차제어시스템과 다르게 신호설비를 개량하고 있고 종합사령실에 비상전원의 용량이 부족할 뿐만 아니라 민방위 경보시설을 설치하지 않았으며 역사내 주요 감시시설이 종합사령실과 연계되어 있지 않았다. 전동차 사고·장애 원인분석을 통한 예방대책을 강구하지 아니하고 있고 안전관련시설물 설치 미비로 안전관리의 위험을 안고 있는 등의 문제점이 있었다.
대구지하철 방화사고시 인명피해에 가장 많은 영향을 준 요인
1. 전동차 내장재 기준 등 부적정
건설교통부에서 '도시철도차량 안전기준에 관한 규칙' 등을 제정하면서 전동차 내장재의 난연성능 등에 대하여는 구체적인 규정을 마련하지 않았다.
그리고, 대구광역시지하철공사 등 전동차 구매기관에서도 구매규격서를 만들면서 내장판, 의자커버, 의자쿠션, 바닥재의 난연성능이나 단열재의 재질을 별도로 정하지 않았던 것이 원인이 되어 전동차 제작업체는 불이 났을 때 많은 열과 유독가스를 발생시키는 합성수지 제품으로 내장재를 만들어 납품해 오고 있었다.
여기에 더해 전동차 구매기관에서는 처음 제작되는 전동차에 대해서만 내장재의 난연성능시험을 하도록 승인하였다. 그리고 전동차제작검정업무를 수행하는 기관에서는 내장재에 대한 난연성능 시험을 공인시험기관에 직접 의뢰하지 않고 전동차 제작업체로 하여금 시험기관에 의뢰하도록 하고 있었다.
또한 전동차 제작업체가 최초 시험성적서를 제출한 후에는 발주자의 승인 없이 개인사업자 등에게 재하청하여 내장재를 제작하고 있었는데도 그대로 두었으며, 개인사업자들이 선진외국 기준보다 성능이 낮은 계약규격과 다르게 불량한 내장재를 만들어 납품하였는데도 필요한 시정조치를 하지 않았다.
내장재 제작업체의 직원들은 2003년 5월 감사원 감사 중에 공인시험기관의 직원과 공모하여 검사용 시료를 불이 잘 타지 않도록 조작하는 등 감사를 방해하는 일까지 있었다.
한편, 건설교통부에서 대구지하철 1호선 방화사고와 관련하여 도시철도 운영기관에 전동차 내장재 교체 등을 위한 예산을 국고로 보조하면서, 불이 번질 위험이 높고 발열량도 큰 내장판, 단열재 등을 먼저 교체하도록 하지 않고 상대적으로 불에 덜 취약한 바닥재, 연결통로막 등을 교체하도록 조치한 사실이 있었다.
2. 제연설비(除煙設備) 설치 및 운영 등 불합리
서울특별시 도시철도공사 등 9개 도시철도 건설 및 운영기관에서 지하역사의 승강장과 대합실을 연결하는 계단 사이에 제연경계벽(除煙境界壁)을 설치하지 않아 불이 났을 때 연기가 통로를 통해 빨리 확산될 가능성이 많았다.
그리고 불이 났을 때 대합실에 설치된 송풍기를 평상시처럼 배기시스템으로 운영하면 연기가 승강장과 대합실을 잇는 통로를 통해 위로 더 빨리 올라오게 되어 사람들이 승강장으로부터 대합실을 거쳐 지상으로 빠져올 때 연기에 질식될 가능성이 많다.
그러므로 대합실의 송풍기 시스템을 자동급기로 전환시켜 연기가 대합실로 올라오는 것을 방지할 수 있도록 공기를 공급하여야 한다.
그런데도 오히려 공기를 빼내거나 송풍기의 작동을 정지시키는 등의 방법으로 제연설비를 설치·운영하였다.
또한 터널 안에서 전동차에 불이 나면 사람들은 불이 난 곳의 반대쪽으로 대피하는 경향이 있으므로 불이 난 곳에서 가장 가까운 곳에 설치된 배풍기로만 공기를 빼내고 터널 안에 있는 나머지 배풍기를 가동시키지 않거나 공기를 불어넣어야 한다.
그런데도 오히려 불이 난 곳과 가까운 쪽에서는 공기를 불어넣고 승객들이 피난하려는 불이 난 곳과 먼 반대쪽에서는 공기를 빼내는 방법으로 자동운전 되도록 제연설비를 운영하였다.
이외에도 위 9개 기관에서 전동차와 사람들이 자주 들고나는 지하승강장과 대합실에 불이 나지 않았어도 바람이나 먼지 때문에 화재경보가 울릴 수 있는 가격이 싼 연기감지기를 설치하여 운영하였다. 그나마 적정한 간격으로 설치하지도 않았으며 연기감지기의 오작동을 방지하는 기능이 없는 화재수신기를 설치·운영하고 있었다.
행정자치부에서는 소방기술기준에관한규칙에 지하층·무창층 등으로 환기가 잘 되지 아니하거나 실내 용적이 적은 장소 등에는 소방시설용특수감지기에관한기준에 따라 감지기를 설치하도록 규정하였다.
그러나 “지하층·무창층”, “환기가 잘 되지 아니하거나 실내용적이 적은 장소” 등에 대한 명확한 기준을 제시하지 않고, 소방시설용특수감지기에관한기준에는 오작동의 빈도를 고려하지 않고 불꽃감지기, 아나로그방식의 감지기, 광전식 감지기 등 5종의 감지기 중 하나를 선택하여 사용하면 되도록 규정하였다.
때문에 대구광역시지하철공사 등 9개 도시철도 건설 및 운영기관들이 먼지 등이 많이 발생하는 지하공간에서 오작동(비화재보)이 발생할 수밖에 없는 가격이 싼 이온화식연기감지기를 주로 설치·운영하는 원인으로 작용하였다.
이 때문에 서울지하철 1～4호선에서 최근 2년 동안 자동화재탐지설비가 오작동된 사례가 1,157건이나 되었으며, 불이 나지 않았는데도 소방관서에서 출동하는 일이 빈번했다.
3. 비상시 위기관리 능력 등 미흡
대구광역시소방본부에서 2003. 2. 18. 오전 9시 59분경부터 10시 30분경 사이, 대구지하철 1호선 중앙로역에서 방화로 불이 난 전동차 안에 있던 승객이나 그 가족들로부터 전동차에 연기가 가득 찼고 출입문이 열리지 않아 갇혀 있어 고통스럽다는 119 신고를 십여 차례 받고도 상황실 근무자들은 비상시 출입문을 여는 방법을 알아내어 신고자에게 다시 알려주거나 피난을 하는 방법을 알려주지 않았고 이 같은 급박한 상황을 상황실장이나 현장지휘소에 알리지도 않았다. 뿐만 아니라 현장지휘관은 화재 직후 현장에 출동하였으면서도 제일 먼저 현장의 상황을 파악하도록 부하직원들에게 지시하거나 119 상황실에 직접 파악하지 않아 화재초기에 전동차 내 승객의 고립상황을 제대로 파악하지 못하였고 그로 인해 열기와 짙은 연기 때문에 진입이 어려웠던 중앙로역 주출입구 대신 인근 대구역을 통하여 선로를 따라 소방대원들이 현장에 진입하게 하고 소방 호스는 사고전동차에 가까운 환기구를 통해 진입시키는 등의 적극적인 화재진입작전을 전개하지 못하였다. 이와 같이 화재상황정보 접수 및 전파, 화재현장 지휘업무를 적극적으로 수행하지 않아 인명피해를 줄일 수 있는 기회를 놓치는 잘못이 있었다.
반면, 대구광역시지하철공사 소속 전기신호사업소, 통신역무사업소 직원 3명은 화재소식을 듣고 자신들도 연기에 질식할 수 있다는 위험을 무릅쓴 채 인근 대구역 터널로 들어가 중앙로역에 쓰러져 있던 승객 13명(그 후 7명 사망)을 구조하는 데 크게 기여하였다.
나. 비상시 행동요령 등 재난·재해 대응체계
1. 도시철도 안전대책 수립·추진 등 부적정
철도청에서는 2000년 12월에 “지하교통시설물 특별안전대책”을 수립하고서도 위 대책을 이행하여야 하는 관하 18개 역에 통보해주지 않았고 통보해 준 7개 역에서는 안전보호장비 확보, 피난계획 수립 등 과제를 이행하지 않았는데도 그 원인과 대책을 규명하지 않았다.
게다가 2003. 2. 18. 대구지하철 방화사고 후 “지하교통시설물 화재예방 특별종합대책”을 세우면서 같은 내용의 과제를 또 다시 포함시키는 등 안전대책을 형식적으로 수립하고 있었다.
서울특별시지하철공사와 서울특별시도시철도공사, 부산교통공단에서는 안전과 무관한 과다하게 계상된 공사비를 설계변경 감액하는 과제를 안전대책에 포함시켰고, 구체적으로 검토하지 않고 안전대책에 포함되어 있는 과제를 취소해 버리거나 추진되지 않은 과제를 완료된 것처럼 관리하는 등 도시철도 안전대책이 제대로 수립, 추진되고 있지 않았다.
서울특별시지하철공사 등 6개 도시철도 운영기관에서 대구지하철 방화사고 후 경쟁적으로 다시 수립한 각종 소방안전대책 등에 따르면 총 2조 6,615억 원～3조 8,041억 원의 사업비가 제시되어 있다.
그러나 철도청을 제외한 5개 도시철도 운영기관의 2002년 말 현재 부채의 원리금이 9조 5,432억 원에 이르고 수송원가(2002년 기준 955～2,634원)에 못 미치는 낮은 운임(2002년 기준 평균운임 455～648원) 등으로 9,968억 원의 경상손실(수익-비용)이 발생하는 등 빚을 얻어 빚을 갚는 악순환이 되풀이되는 현실에서는 운임을 현실화하여 재원을 마련하는 방법이 효과적인데도 2년마다 약 100원씩 운임을 올리겠다는 방침을 정한 중기재정계획을 위와 같이 소방안전대책 관련 사업비가 추가로 필요하게 된 상황에서도 수정하지 않은 채 그대로 시행하고 있고 소방안전대책 관련 사업비를 어떻게 확보할 지에 대해서 검토조차 하지 않고 있었다.
건설교통부에서는 도시철도의 운영시스템, 사고유형 등이 거의 비슷하므로 도시철도 운영기관들로 이루어진 안전관리협의체를 만들어 정보를 공유하게 하여 서로의 장점을 벤치마킹하고 안전대책들을 실효성 있게 수립하도록 하여야 했는데 이를 이행하지 않고 있었다.
그리고 도시철도 운영기관들이 대구지하철 방화사고 후 각종 소방안전대책 등을 수립하고서도 재원확보방안에 대해서는 검토조차 하지 않고 있는데도 도시철도 운영기관들이 부담하고 있는 무임운송비와 장애자·노약자 등의 안전 및 복리증진을 위해 시행하는 엘리베이터 설치사업 등에 필요한 예산의 재정적 지원을 위해 보건복지부, 국가보훈처, 기획예산처 등과 협의하지 않고 있었으며 도시철도 운영기관들과 서울특별시 등 지방자치단체로 하여금 운임을 현실화하여 재원을 마련하도록 조치하지 않고 있었다.
2. 안전관리 인력 운영 등 불합리
건설교통부에서 도시철도운전규칙에 도시철도 직원들에 대해 적성검사를 실시하도록 규정하면서 검사대상이나 검사주기, 판정기준, 실시기관 등에 대한 구체적인 기준을 제시하지 않고 있다.
그래서 도시철도 운영기관마다 직원들에 대한 적성검사를 나름대로 실시하여 기관사의 경우에는 최초로 채용된 후 20～25년이 지나서야 정기검사를 받거나 아예 정기검사를 받지 않고 있었으며 적성검사의 판정기준을 완화시키거나 전문성이 없는 직원들이 적성검사를 하는 일이 많았다.
서울특별시지하철공사 등 6개 도시철도 운영기관에서는 노사협의회운영규정, 산업안전보건법 등에 따라 고충처리 및 보건관리자 제도를 운영하고 있으나 직원들의 스트레스 및 각종 질환을 상담해주고 문제 해결에 도움을 주는 상담전문가를 채용·운용하지 않고 있었고 근로금지대상 질병자(전염병, 정신질환자, 심장·신장·폐 등 질환자)들에 대해 휴직(직권 휴직 포함), 작업전환 등의 조치를 제대로 하지 않고 있었다.
그 결과 적성이 떨어지는 직원, 전염병 또는 정신질환이 있는 일부 직원들이 전동차를 운전하거나 승객을 상대로 하는 역무 업무를 하게 되어 시민들은 또 다른 위험에 노출될 수밖에 없다.
또 암환자 등 중병이 있는 직원들이 제때 치료를 받지 못해 건강이 더 악화되거나 사망하는 등 문제가 심각해질 가능성이 있었다.
3. 비상시 행동요령 및 피난체계 등 불합리
건설교통부에서 도시철도 운영기관으로 하여금 비상시 표준대응절차(SOP)를 확립케 하고 직원들에게 교육훈련시키도록 지도·감독하지 아니한 결과 도시철도 운영기관들은 운전취급요령, 재난관리계획 등에 비상시 행동요령을 부분적으로 규정하고 있고 그나마 그 내용이 사고발생시 초기대응보다는 사후복구조치 위주로 구성되어 있다.
각각의 행동요령이 서로 다르거나 사령, 역무, 승무 등 부서간 상호연계성 없이 작성되어 분야별 행동요령에 서로 모순된 사례도 있고, 직원들이 꼭 따라야 한다는 의무규정도 없고 직원들에게 비상시 행동요령을 정기적으로 교육훈련시키는 노력도 기울이지 않고 있으며 비상대응계획 또는 비상시 표준대응절차가 제대로 작동되었는지 여부를 검증하는 체계를 갖추지도 않았다.
또한 서울지하철 1～8호선 45개 역사의 경우 비상시 승강장과 대합실을 탈출하는 데 기준시간(승강장 탈출 4분, 지상으로 탈출 6분)보다 최고 6.14분 더 걸리는 것으로 밝혀졌다. 그래서 통로 및 계단 폭을 확장, 개량하는 조치를 하지 않는 한 비상시 터널로의 탈출이 불가피한데도 건설교통부에서는 터널 안의 방화·방재 설비규정을 마련하고 있지 않았다.
서울특별시지하철공사 등 6개 도시철도 운영기관에서는 비상시 승객들이 계단 또는 터널로 대피할 수 있도록 대피경로도를 승강장에 부착해 두고 역무원과 승객들이 취할 행동요령 등을 구체적으로 작성하여 교육훈련 및 홍보하여야 하는데도 각 역사마다 소방계획을 만들어 운영하면서 이러한 내용을 반영시키지 않고 있고 환승 역사 내 다른 기관 역무원 등 외부기관과의 소방활동 지원계획도 반영시키지 않았다.
서울특별시지하철공사·도시철도공사에서는 2호선 신도림역 등 27개 역사의 통로용량이 적정한 폭(승강장 8.1～35.5m, 계단 6.1～28.3m, 환승통로 3.7～14.2m)보다 0.4～23.4m 부족한데도 통로의 폭을 넓히는 등 시설을 보완하거나 전동차를 기다리는 승객들이 여러 줄로 서도록 홍보하는 등 혼잡을 완화시키는 노력을 하고 있지 않았다.
4. 도시철도 승객에 대한 비상대비 홍보 등 부적정
철도청 등 6개 도시철도 운영기관에서 승객들의 도시철도 안전의식을 지속적으로 유지할 수 있도록 도시철도 안전체험장 상설운영 등 장기적인 홍보대책을 마련하는 것이 바람직한데도 철도청, 부산교통공단, 서울특별시지하철공사, 대구광역시지하철공사는 안전체험장을 운영하고 있지 않았다.
서울특별시도시철도공사, 인천광역시지하철공사에서는 안전체험장을 운영하고 있으나 교육용 영상물, 사진자료, 팜플렛 등 교육자료를 충분히 확보하지 않아 내실있는 안전체험교육을 할 수 없었다.
또한 도시철도 운영기관들이 전동차내에 비상 인터폰이나 비상부저를 1량마다 1개씩만 설치하여 비상시 승객들이 신고할 수단이 부족하였다.
그런데도 승객들이 많이 가지고 있는 휴대전화로 신고할 수 있도록 긴급시 연락처 등을 안내하지 않거나 연락처를 안내하고 있더라도 긴급전화 회선을 1개만 확보하여 신고가 제대로 접수되지 않을 염려가 있었다. 뿐만 아니라 역사 내에 설치된 장애인용 인터폰 등을 비상시 연락수단으로 활용할 수 있다는 홍보를 하지 않아 승객들이 이를 사용할 생각조차 하지 못하고 있었다.
5. 지하철 안전문화 의식조사 미흡
철도청 등 6개 도시철도 운영기관에서 승객들의 안전의식에 대한 설문조사를 정기적으로 실시하여 비상장치를 개선하거나 대피·소방계획 및 안전홍보계획 등을 수립하는 데 활용하는 것이 바람직한데도 경영평가 목적으로만 설문조사를 실시하면서 안전관련 설문항목을 1～2개 정도만 포함시키는 등 안전에 대한 설문을 제대로 실시하고 있지 않았다.
다. 설비 및 전동차 등에 대한 안전관리
1. 종합사령실, 역사설비 등 설치`운영 불합리
2003년 2월부터 국무조정실, 정보통신부 주관으로 국가통합지휘무선통신망의 구축을 추진하고 있다.
그러므로 서울특별시지하철공사와 부산교통공단에서는 이에 따라 전동차 상호간, 역무원과 전동차간, 역무원과 승무원간 등의 통신이 가능한 열차무선설비를 설치 하는 것이 합리적이다.
그런데도 정보통신부와 주파수 협대역화 사업의 일정 등에 대해 협의, 조정하지 않고 열차무선 협대역화 개량사업(사업비 312억 원)을 추진하고 있다.
이 계획대로 사업을 완료할 경우 긴급사고가 발생하더라도 재난관련 기관들(소방, 경찰, 응급의료기관 등)이 상호간 통신할 수 없는가 하면, 앞으로 도시철도 열차 무선설비를 국가통합지휘무선통신망에 맞추어 다시 구축해야 하는 등 문제점이 발생될 염려가 있었다.
건설교통부와 철도청에서 서울지하철 1, 3, 4호선과 연계 운행되는 일산선 등 국철구간의 신호설비를 2007～2011년까지 지능형 열차제어시스템으로 변경하기로 결정하였다.
그런데도 서울특별시지하철공사에서는 철도청과 협의하지 않고 2007년 12월까지 142억 6,400만 원의 예산을 들여 철도청의 지능형 열차제어시스템과 호환되지 않는 방법으로 궤도회로와 연동회로 장치 등 신호설비를 개량하는 것으로 사업을 추진(2003년 5월까지 14억 6,400만 원을 이미 투자)하고 있었다.
철도청 등 9개 도시철도 건설 및 운영기관에서는 종합사령실에 민방위기본법의 규정에 따른 주요기관 연결장비 등 민방위 경보시설을 설치하지 않은 채 비상시 관련기관에 전화로만 연락하고 있다.
그래서 적기공습 등 비상상황이 실제로 발생하더라도 운행 중인 전동차와 승객들에게 이러한 사실을 제때 알리지 못할 염려가 있고, 도시철도 운영기관 역시 비상상황에 알맞게 대처하지 못하여 많은 피해가 발생될 것이 염려되었다.
그리고 종합사령실에 정전이 발생할 경우 30분 동안 비상전원을 사용할 수 있는 무정전전원장치(Uninterrupted Power Supply)만 설치하고 비상발전기를 설치해 놓지 않았다.
그래서 서울지하철 2, 5호선과 부산, 대구, 대전 1호선은 정전이 발생한 후 30분 내에 정상 전력이 공급되지 못하면 정전이 되지 않은 다른 노선들까지도 운행이 중단되므로 심각한 교통대란이 발생될 것이 염려되었다.
또한 역사 내 주요 감시설비(화재탐지경보기, 집수정 고수위경보기 등)를 종합사령실에 연계해 놓지 않거나 종합사령실에 설치된 칸막이 때문에 직원들이 감시제어반을 같이 볼 수 없게 운영하고 있다. 그래서 역무원이나 설비사령 직원이 역사에서 발생한 긴급상황을 운전사령 직원에게 통보하지 않을 경우 종합사령실에서는 긴급상황을 알 수 없어 초기대응이 지연되어 피해가 확산될 염려가 있었다.
2. 전동차 사고·장애 예방대책 미수립
건설교통부에서 부령으로 도시철도 사고조사 및 보고기준 등을 정하지 않은 채 도시철도 운영기관으로부터 사고내용을 일관성 없이 보고받고 있고, 그나마 이들 기관에서 보고하지 않으면 사고 내용을 모르고, 보고받은 후에는 업무담당자가 관계철에 철만 해놓고, 사고의 원인을 분석하거나 예방대책을 수립하는 일을 하지 않아 유사한 고장사고를 예방할 수 있는 실효성 있는 대책을 내놓지 못하고 있었다.
또한 한국철도기술연구원에 연구비 98억 원을 보조하여 2001년부터 도시철도차량 검사·정비 등에 대한 정보화시스템을 개발하면서 도시철도 운영기관들과 협의도 하지 않고 서울특별시지하철공사만 참여시켰다. 또 각 기관들이 기록관리하고 있는 사고원인 등의 방대한 자료를 코드화하여 위 시스템에 입력할 계획을 세우지 않아 시스템이 완료되더라도 개발시행착오가 발생될 것이 염려된다. 뿐만 아니라 이 자료들을 다시 입력하느라 행정력이 낭비될 것이며 각 기관에서 자체 개발한 시스템이 사장될 수밖에 없게 되었다.
3. 기타 안전관련 시설물 설치규정 등 불합리
곡선승강장의 연단(緣端)과 전동차 사이에 틈이 많이 벌어지게 되는데도 건설교통부에서 도시철도건설규칙 제33조에 곡선승강장 연단을 차량한계로부터 5cm의 간격을 두되, 여기에 곡선반경 등을 고려한 치수만큼을 가산한 거리를 두어 설치하도록 막연하게 규정하였을 뿐만 아니라 승객 실족사고 방지시설 등을 설치하도록 위 규칙에 규정하지 않았다.
그래서 서울지하철 1～4호선의 경우 곡선승강장과 전동차 사이의 틈이 최대 19cm나 벌어지게 승강장이 건설되어 1998년 1월부터 2003년 2월 사이에 승객실족사고가 50회 발생하였고 같은 기간 중 4호선 동대문운동장역에서만 10회나 발생하였는 등 비슷한 사고가 계속 일어나고 있었다.
또한 철도청 등 9개 도시철도 건설 및 운영기관에서 승강장에 스크린도어, 안전난간, 열차비상정지 설비 등 안전시설을 설치하고 있지 않았다. 지난 5년 동안 철도청 등 6개 도시철도의 승강장에서 승객의 추락 등으로 426건의 사고가 발생하여 221명이 사망하고 205명이 다쳤으며 전동차가 사고시 마다 4～43분 정도 운행하지 못했고 앞으로도 비슷한 사고가 계속 일어날 가능성이 있다.
정리/사진 류 철 기자