의사결정과정의 투명성 확보해야

환경평가제도는 그 사회의 의사결정 체계, 시대적 상황, 국민의 환경의식수준에 따라 나라마다 다르게 운영되어 오고 있으며, 우리나라도 그동안 많은 시행착오를 거쳐 환경관리 상황에 적합한 형태로 꾸준히 변화하고 있다.

환경영향평가제도는 ‘개발의 발목잡기’라는 비판과 ‘개발의 면죄부’라는 상반되는 비판을 동시에 받기도 한다. 이러한 비판은 환경평가를 ‘사업계획을 수립하기 위한 계획지원기법’이라기 보다는 ‘수립된 사업계획의 인허가를 위한 협의절차’로 인식하고 있기 때문이다. 본래의 환경평가는 사업계획을 구상하고 설계하는 과정에서 사업자가 스스로 수행해야 하는 것이며, 부실한 환경평가의 책임은 일차적으로 사업자와 승인기관에게 있다.

아울러 환경평가에서 지금까지 다루기 어려운 분야가 바로 사회영향평가분야이다. 환경평가제도에서는 일반적으로 자연환경, 생활환경, 사회환경으로 분류하고, 사회환경에서는 인구, 주거 등의 항목을 평가하고 있다. 그런데 환경평가의 주요 관심영역은 1980년대에는 공해문제, 1990년대 후반에는 생태환경에 있었다면, 최근의 관심영역은 온실가스와 기후변화 적응에 있다. 아직도 사회영향평가에 대한 사회적 관심은 부족한 현실이다. 사회영향평가란 사업계획이 사회에 미치는 영향을 예측 평가하고 계획에 반영하기 위한 절차를 의미한다.

그렇다면 왜 사회영향평가가 필요할까? 그것은 첫째, 새로운 평가항목 도입의 필요성 때문이다. 대기질, 수질, 동식물 등의 기존의 평가항목에서는 다루지 못한 새로운 사회환경분야의 쟁점이 발생한다는 점이다. 예를 들면, 이주민 보상 및 지원대책 등 지역경제 활성화 여부, 생활권 단절 등 공동체 파괴에 관한 문제, 생활터전 상실 등의 사회환경에 미치는 영향이다.

둘째, 기존의 평가항목에 대한 가치의 대립문제이다. 소음으로 인한 주민반발, 조망권 분쟁, 경관 문제 등과 같이, 자연․생활환경의 변화로 인한 사회적 분쟁이 이에 해당된다. 이러한 쟁점들은 동일한 수준의 변화에 대해서도 지역주민의 특성 및 성향에 따라 쟁점화 여부가 달라질 수 있다. 이는 자연․생활환경 항목 관련한 법적 기준만을 토대로 한 평가로는 이러한 사회영향을 해결할 수 없음을 의미한다.

셋째, 평가내용이 아닌 평가의 운영에 대한 문제발생에 대응해야 할 필요가 있기 때문이다. 예를 들면 지역주민들에 대한 정보공개의 문제점, 주민참여의 한계, 승인기관의 역할부족 등의 문제는 평가항목의 문제가 아닌 평가운영의 문제이기 때문에, 환경평가 운영과정에서 다양한 이해관계자의 의견을 충분히 반영하고 대화의 장을 마련하는 것이 중요하다. 평가내용에 대한 주민참여만이 아닌 평가운영에 대한 참여도 매우 중요한 문제이다. 법적 절차에 따른 형식적인 운영이 아닌 상황에 대응한 실질적인 운영을 하기 위해서는 평가운영과정에 대한 참여를 보장해야 한다.

한편 일부에서는 왜 사회영향을 환경평가제도에서 다루느냐고 지적한다. 환경의 범위를 환경부의 업무범위로 본다면 주민분쟁 등의 사회영향은 환경평가의 대상이 아닐 수도 있다. 그렇지만 앞서 환경평가는 인허가를 위한 협의제도가 아닌 계획수립을 위한 계획지원 기법이라고 말한 바와 같이 주민분쟁 등의 사회영향은 사업자와 승인기관이 책임지고 해결하기 위해 노력해야 할 내용이고, 이러한 사회영향을 포함한 개발사업이 지역사회나 자연환경에 미치는 영향을 줄이기 위한 제도가 환경평가제도이기 때문에 사회영향평가는 환경평가제도 내에서 운영하는 것이 바람직하다. 이는 미국, 일본 등 많은 선진국도 마찬가지로 운영되고 있는 상황이다.

이러한 사회영향평가 활성화를 위해서는 환경평가에 대한 인식의 대변화가 필요하다. 앞서 강조한 바와 같이 환경평가를‘사업계획을 수립하기 위한 계획지원기법’으로 인식하는 것이 필요하다. 또한 ‘목표설정형’ 평가를 해야 한다. 개별법에 의한 규제기준만 맞추면 된다는 소극적인 노력에서 벗어나 최대한 적극적인 환경영향 저감노력을 요구하는 목표설정형으로의 변화가 요구된다. 이미 환경영향평가법에서는 규제형의 기준주의에서 목표설정형으로 제도의 변화가 이뤄졌으나. 실제로는 아직도 규제형의 협의가 이루어지고 있다. 아울러 주민참여와 정보공개를 통한 의사결정과정의 투명성을 확보해야 한다.

형식적인 설명회·공청회, 제한적인 정보공개 등은 예전부터 지적된 사항이기도 하다. 이밖에도 스코핑 활성화, 주민참여의 효율성 강화, 검토 및 협의의견의 정보공개, 승인기관의 역할과 책임 강화 등은 환경평가의 본질인 의사결정과정의 투명성 확보라는 차원에서도 매우 중요한 과제이다.

환경평가제도의 변화에 이해관계자들은 매우 민감하다. 따라서 평가제도 개선방안 마련을 위해서는 행정기관의 일방적인 주도가 아니라 학회나 시민단체가 주관하는 지속적인 사회적 논의가 필요하다. 작년 12월에 한국환경정책평가연구원과 한국환경영향평가학회, 환경사회학회가 공동으로 사회영향평가 도입을 위한 심포지엄을 개최한 바 있다. 앞으로도 이러한 사회적 논의가 지속되기를 기대한다.