▲㈔환경정보평가원은 최근 출범 기념으로 ‘국책사업의 환경문제 검증 및 갈등 해결방안’ 발표회를 열고 국내 환경운동의 공정을 평가하고 방향을 모색했다.

국내 환경운동과 국책갈등을 둘러싼 갈등은 대안 없는 반대, 정부의 일방적인 사업추진 등 합의를 찾지 못한 채 사회 혼란을 가중시킨 전례가 많았는데, 이에 대한 평가와 동시에 국익을 위한 환경운동 방향성을 모색하기 위한 논의가 시작됐다.

㈔환경정보평가원은 최근 출범 기념으로 ‘국책사업의 환경문제 검증 및 갈등 해결방안’ 발표회를 열고 미국 위스콘신대학교 박재광 교수를 초빙했다. 미국의 전략환경평가를 경험한 박 교수는 우리나라의 과거 국책사업과 이를 둘러싼 환경운동 양상을 분석해 논문을 통해 몇 가지 방향을 제시했다.

국책사업이란 대규모 공공서비스를 공급함에 있어서 국가가 주도적으로 재원을 조달해 시행하는 사업을 통상적으로 말하며 사업의 종류나 특성, 기능 등 분류에 의한 정의라기보다는 사업의 규모, 주체를 기준한 용어이며 공공사업, 사회(간접)자본, 인프라스트럭처(Infrastructure) 등으로 부르기도 한다.

대부분의 국책사업은 대규모 투자를 수반하고 수행기간이 길며, 다양한 사업주체 및 이익집단이 관여해 사회적 파급효과가 크다. 사업지역 혹은 부문에 대한 파급효과가 크기 때문에 결정과정에 정치적 요인이 강하게 작용한다. 또한 결정과정의 정치성 때문에 정경유착, 구조적 부패가능성이 상존하고, 대규모 사업에 따른 환경훼손 가능성이 높다.

국내에서 추진된 1990년 이전의 국책사업은 정부주도로 결정·발표되고 집행되는 DAD(Decide-Announce-Defend, 절차적 합리성이 지닌 부정적 측면을 최소화하고 기술적 합리성을 절대적 기준으로 삼아 사업을 추진하는 것으로 행정의 기술적 합리성에 대한 신뢰에 기인한 방식) 방식으로 추진됐고, 1990년대 안면도 방폐장 입지문제, 용담댐 용수배분문제, 시화호 수질문제, 위천공단 입지문제, 동강댐 백지화 등에서 많은 갈등을 겪었다.

7개 국책사업 갈등 분석해

국책사업과 관련된 갈등양상에 대해 박재광 교수는 “지역이기주의 및 사업계획 입안 과정에서의 타당성 검토 부족, 환경영향평가의 부실한 시행과 함께 주민의견수렴절차 부족 등의 원인으로 대규모 개발 사업이 진행 중에 중단되는 경우가 발생했다”며 “관리차원의 문제, 가치관의 차이, 이해당사자의 이익과 관련한 문제, 환경을 절대선으로 보는 문제, 갈등해결 시스템의 부재 등이 복합적으로 작용한 것”이라고 지적했다.

▲㈔환경정보평가원 공동대표인 위스콘신대학교 박재광 교수는 우리나라의 과거 국책사업과 이를 둘러싼 환경운동 양상을 분석해 논문을 통해 몇 가지 시사점을 제시했다.

연구 방식에 대해 박 교수는 문헌조사, 전문가와 수집된 자료를 근거로 과학적 분석을 할 수 있도록 자문을 받았다고 밝혔다. 문헌조사에는 조사대상 및 항목을 선정해 국책사업 반대 이유와 주장을 조사하고, 반대 이유와 주장이 국책사업 완공 후 사실과 부합하는지 혹은 진행사실과 부합하는지를 파악하는 문헌조사가 포함됐다고 덧붙였다.

천성산터널 “사후환경평가 정치성 가미돼”

▲경부고속철도 천성산구간 원효터널 <사진=한국철도시설공단>

이후 수차례 반복된 갈등을 거쳐 공동조사단의 지하수, 구조 및 지질, 암반공학, 지구물리탐사, 생태계 등 5개 분야 조사가 이뤄지고 2006년 6월 대법원의 가처분신청 재항고 기각이라는 최종판결에 따라 문제가 해결됐다.

당시 종교계 인사들은 “전국에서 고층습지가 가장 많은 천성산과 정족산으로 고속철도 터널이 개설될 경우 예상치 못한 환경문제가 발생할 수 있다. 정확한 환경영향평가가 이뤄지지 않은 상태에서 터널이 개설될 경우 늪의 물이 빠져 1만년 이상 지속돼온 ‘자연사 박물과’이 한꺼번에 사라져버릴 수 있다”고 주장했다.

이에 대해 박재광 교수는 2009년 한국식물학회의 ‘양산·천성산지역 관속식물의 분포’를 인용해 천성산 지역에서 588종의 관속식물이 출현한 것은 천성산지역이 정족산과 원효산 같이 산지로 둘러싸인 지형일 뿐 아니라 많은 늪지가 형성돼 있어 다양한 생물들이 생육 및 서식할 수 있는 환경적 요인이 많기 때문이라고 밝혔다.

또한 2008년 국립환경과학원의 ‘자연경관조사보고서’에는 무제치 3늪과 4늪은 규모나 습지 보존상태에서 판단할 때 보존 가치가 큰 편은 아닌 반면, 1, 2 늪은 보존가치가 충분히 크고, 인근 등산로와 탐방로를 정비해 습지상태가 온전히 유지될 수 있도록 사전 관리계획이 요구된다고 분석했다.

한편 당시 가장 부각됐던 논란 사안으로 도롱뇽 서식지 훼손 문제가 불거졌는데, 환경단체는 “1994년 실시된 경부고속철도 천성산-금정산 관통 구간에 대한 환경영향평가에서 천성산 일대에 서식하는 법적 보호 양서류 1호인 꼬리치레도롱뇽 등이 제외됐다”며 “터널이 뚫리면 도롱뇽의 서식지가 훼손될 수밖에 없다”고 소송 이유를 밝혔다.

2010년 ㈜삼안과 낙동강유역환경청의 경부고속철도 부산·경남권 건설 사후환경영향조사 결과보고서에 따르면 환경영향평가 최종보고서 당시 양서류 총 4과6종, 파충류 총 2과4종, 환경영향공동조사 당시 양서류 총 2과5종, 파충류는 총 3과4종이 집계됐다. 2009년 사후환경조사에서는 양서류 총 5과7종, 파충류 총 4과8종, 2010년 사후환경조사 결과 양서류 총 4과6종, 파충류 3과6종이 조사된 것으로 보고됐다.

▲박재광 교수는 국책사업을 둘러싼 극심한 갈등양상이 초래 하는 사회경제적 손실을 고려한다면 “환경영향평가의 공정성과 적법성 및 철저한 법질서 준수 등에 대한 개선책이 필요하다”고 지적했다.

또한 박 교수는 “사후 환경영향평가도 정치성이 가미돼 학문적 진실이 폐색돼 갈등해결에 어려움을 겪었고, 종교계와 정치권의 관여로 문제가 더 복잡해졌다. 이로 인한 사회적 갈등과 경제 손실을 고려한다면 환경영향평가의 공정성과 적법성 및 철저한 법질서 준수 등에 대한 개선책이 필요하다”고 덧붙였다.

인천국제공항, 지반침하 없어

인천국제공항 건설 당시 환경단체는 지반침하, 철새 서식지 파괴, 기상 문제로 인한 결항 등의 문제를 주장했다.

지반침하 가능성에 대한 주장의 주요 골자는 갯벌 위에 건설한 수도권 쓰레기매립지와 일본 간사이공항이 잔류침하가 예상보다 많아 뒤늦게 많은 예산을 투입하는 등 어려움을 겪고 있기 때문에 인천국제공항을 지반침하를 예상한 공법으로 공사해야 한다는 것이었다.

박재광 교수는 2002년 한국지반학회지에 실린 ‘인천국제공항지반조사평가를 위한 최신장비 이용연구사례3, 4’, 2000년 한국도로학회에서 실시한 ‘인천국제공항 연약지반의 활주로 포장시공 사례연구’를 인용해 연약층에 비해 비교적 지반이 양호하다는 결과를 얻었다고 밝혔다. 또한 당시 지반침하를 우려하던 모 교수가 완공 후 언론과의 인터뷰를 통해 ‘공항 지반 아래 침하를 막을 수 있도록 파일(말뚝)을 많이 박아 지반 침하는 엄려하지 않지만 생태적 가치가 높은 갯벌이 사라졌다’고 말한 것을 덧붙였다.

또한 철새도래지에 건설되는 공항 중 갯벌을 매립하는 이 사업이 철새들에게 큰 타격이 될 것이며 공항 준공으로 천연기념물 등 희귀조류를 관측하기 어려워질 것이라는 주장이 제기됐었다.

개발 정책에 대한 불신이 문제

▲인천국제공항은 건설 당시 갯벌의 지반침하 및 철새 도래지 훼손 문제가 제기됐으나 우려했던 환경파괴는 일어나지 않았다.

박 교수는 “인천공항 문제는 정부 개발 정책에 대한 불신에서 출발한다. 초기 인천국제공항 계획이 전문가들에 의해 만들어진 수치이지만, 당시 상식선에서는 너무나 높은 수치였고 그것을 접한 준전문가들이 보기에 상당히 부풀려져 보였다. 당시 주변 여러 나라에서 동시다발적으로 국제공항을 만들었기에 생겨난 우려로 인천공항의 다양한 문제점을 지적했다. 외국의 사례를 들어 인천공항문제를 비판한 것이 있는데 그 공항마다의 특성을 무시한 상식선에서 제기된 문제들이다”라고 평가했다.

“국책사업 총책임자 국가관 뚜렷한 중립적 인사 세우라”

학자들, 책임 발언하고 침묵하지 말아야
문제제기식·감성적 환경운동 탈피 요청

우리나라에서는 연간 수천 개 드럼의 중저준위 방사선 폐기물이 배출되고 있으며 현재 원전에서 발생된 폐기물은 각 원전의 임시 저장고에 저장하고 있다. 전국 병원, 연구기관, 산업체 등 1500여개 방사성동위원소 이용기관에서 발생되는 방사성폐기물은 대전에 위치한 원자력환경기술원 저장시설에서 관리하고 있다.

그러나 임시 저장고가 2008년이면 포화상태에 도달하게 돼 정부는 영구 폐기물 처분장을 마련하기 위해 1980년대 후반부터 부지선정을 추진해왔으나 지역주민 반발로 난항을 겪었다. 결국 2003년 7월 전북 부안군이 방사성 폐기물 처리장 유치 신청서를 단독 제출해 전북 부안군 위도가 폐기물 처리장 부지로 선정됐으나 주민보상문제와 부안주민의 격렬한 반대로 폭력사태까지 발생하면서 부지 선정이 무산됐다.

폭력사태 야기한 방폐장 부지 선정

이후 경주․군산․영덕․포항이 최종 유치신청을 했고 2005년 11월 실시된 주민 투표에서 경북 경주가 주민 투표율 70.8%에 89.5%의 찬성률을 기록해 다른 지역을 제치고 방폐장 부지로 최종 선정됐다.

갈등 원인에 대해 박재광 교수는 “직접적인 보상을 받게 되는 위도 주민 대부분은 찬성하는 입장이었지만 직접 보상받지 못하는 대부분의 부안지역 사람들은 방사선폐기물처리장이 들어섬으로써 야기될 직·간접적 경제 피해를 우려해 반대 입장을 보였다”며 “이해관계로부터 야기된 갈등은 원자력발전소 건설을 통한 전력 에너지 확충이라는 정부의 에너지 정책을 근본적으로 반대하는 환경단체에서 폐기물 처리장에 대한 안전성문제를 제기하며 증폭되고 감정적 대립으로 발전해 극단적이고 폭력적인 양상까지 띄게 됐다”고 지적했다.

이는 폐기물처리장이 안전하고 친환경적이라는 정부 측 주장을 전혀 믿지 않는 정부에 대한 불신과 폐기물처리장 유치를 독단적으로 추진한 부안군수에 대한 불만이 그 이면에 작용한 것이라고 박 교수는 평가했다.

당시 방사성 물질에 단 몇 초라도 노출되면 위험하다는 것과 핵폐기물 드럼통도 부식돼 방사성물질 누출 가능성이 있다고 주장한 대책위원회 등 환경단체의 주장에 대해 2006년 한국전력공사 전력연구원과 박석순 교수가 수행한 ‘고리원자력발전소 주변 일반환경 조사 및 평가보고서’는 고리원자력발전소가동으로 인한 발전소 주변에서 특이할만한 생태계 변화는 관찰되지 않았으며, 전반적으로 주변자연환경특성과 유사한 분포양상을 보였으며 환경부에서 고시한 해역별 수질환경기준은 1등급이었다고 보고했다.

한국원자력안전기술원의 원전사고 통계에 의하면 원전사고현황은 전체적으로 매년 줄어들고 있으며 현재 매분기마다 국내 가동 중인 모든 원자력발전소를 체크하며 가동 중인 원자력발전소는 문제없이 운영 중이며, 원전사고도 유출로 번지는 사고가 아닌 다른 이유의 사고들이라고 보고했다.

‘시화 MTV’, 정부와 시민 함께 대안 찾아

시화 MTV 사업은 안산과 시흥시 시화호변 북쪽 간석지 일대 9.26㎢(280만평)에 2016년까지 2조3940억원을 들여 친환경첨단 복합도시를 건설하는 것으로 민관이 토론과 타협을 통해 환경갈등을 해결한 사례로 꼽히고 있다.

▲시화MTV(멀티테크노밸리) 조감도 <사진=수자원공사>

시화호 오염이 환경재앙 등 심각한 사회문제로 비화되면서 1996년 7월 환경부는 시화호 수질개선대책을 긴급히 발표했다. 즉 하수처리장, 인공습지 등을 수자원공사에서 선투자해 추진하되 소요비용의 일부는 북측 간석지 및 배후주거단지 개발이익 예상금과 보유자금으로 충당한다는 내용이다.

시화호와 주변지역 개발에 대한 대안은 1996년 호수 오염이 부각된 이후 시화호 오염문제를 해결하기 위한 지역사회 논의로 시작됐다. 시화호 주변 지역사회는 완전한 상태는 아니지만 최초의 민간단체, 전문가, 지자체 협력을 형성해 시화호가 해수로 유지된다는 것을 기정사실로 해 시화호 주변 간척지를 현명하게 이용하는 방안을 담은 ‘시민안’이라는 대안을 제시했다.

특히 시화지역 시민단체는 지역현안 해결을 위한 15년여의 활동을 통해 문제제기식 환경운동에서 대안중심 운동으로 대립과 투쟁에서 토론과 합의에 의한 문제해결로, 정부를 상대로 한 독점적 논의구조에서 지역이해관계자가 참여하는 다자간 논의 구조로 환경운동을 전개해 왔다.

박재광 교수는 “시화지역 갈등도 정부의 개발계획안이 제시되는 상황까지는 다른 개발사업의 추진과정에서 관찰할 수 있는 갈등양상과 크게 다르지 않은 것도 사실이지만 시화지역 갈등은 보전이라는 대명제를 기본으로 전제하되 지역주민 입장에서 지역 환경문제 개선과 지역경제 활성화를 위한 개발대안을 제시했다는 점에서 기존의 갈등유형과 다른 양상을 나타냈다”고 밝혔다.

특히 이 과정에서 시화지역 지속가능발전협의회 구성으로 정부와 의회, 사업주체, 시민단체가 함께 지속적 논의를 통해 문제를 해결해 나갔다. 정부는 일방적 사업추진 방식을 포기하고 시민단체의 의견수렴을 통해 친환경적이고 효율적 활용방안을 모색했으며, 시민단체는 사업시행 과정에서 생소한 법률이나 전문적 내용을 이해하기 위한 노력이 있었다. 협의회에 참여하는 시민대표는 시화지역 개발계획에 대한 입장이 정반대라 하더라도 지역 대표성이 있는 신뢰를 얻고 있는 사람은 협의회에 참여시키되 유명인사라도 평판이 좋지 않으면 배제하는 원칙을 세웠고, 시민단체 추천 전문가 참여를 통한 공정성과 객관성 확보, 개발계획과 관련 정보 및 회의결과 공개, 만장일치 방식의 의사결정방식 채택을 제시했고 정부는 이를 전폭적으로 수용했다.

“환경부장관 정권과 무관한 인사로”

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국책사업을 진행하는 정부 총책임자는 정치․사회적으로 민감한 사항들을 미온적으로 진행시킬 수밖에 없는 현직의 행정 관료나 정치가를 배제하고 추진력 있고 국가관이 뚜렷한 중립적 인사를 발탁해야 한다고 제언했다.

정치권이 당리당략에 의해 국책사업을 두고 양분될 경우 피해가 국민들에게 돌아오는 악순환을 막기 위해 정치적 목적에서 반대하기보다 학자들의 말을 경청하고 초당적으로 추진할 것을 당부했고, 학자들은 국책사업 갈등과 관련해 중립기관을 형성해 ‘회복할 수 없는 파괴를 가져오는지, 예상되는 문제들을 기술적으로 해결할 수 있는지’만을 판단해 국가가 결정할 것을 제시했다.

특히 이를 위해 환경부 장관을 정권과 관계없는 인사로 임명해 중립을 지켜야 한다고 강조했다.

또한 박 교수는 정치적 문제를 배제한 순수 환경문제에 대해 학술단체로 하여금 공개토론을 하고 민주적 방식에 의해 의견을 제시하도록 해야 한다고 지적했고, 환경문제는 매우 복잡해 국민들에게 한정된 시간에 설득력 있게 자연현상을 설명하기 어려운데 정치권과 언론이 토론으로 쉽게 해결 지으려는 태도를 경계했다. 언론보도와 관련해 국책사업에 대한 반대 이유가 과학적으로 근거 있는 정당한 것인지 판단해 부당하다면 보도를 통제할 필요가 있다는 것이다.

학자들 학계의 검증을 거치지 않고 언론을 통해 일방적으로 발표한 후 사실이 아닌 것으로 밝혀진다면 이에 대해 학자로서 책임을 질 것을 요구했고, 단편적인 지식으로 국책사업에 막연히 반대하는 것은 무책임한 행태라며 박 교수는 비판했다. 또한 틀린 주장에 대해 침묵하지 말고 자신의 영역에 있어 옳은 말을 할 수 있는 용기가 필요하다고 했다.

또한 박 교수는 일부 환경운동이 정권에 대한 불만이나 반대로 인해 표출됐다며 자신들이 기득권을 가지고 있다고 생각되는 정권에서는 반대 목소리를 내지 않다가 정권이 바뀌면 전 정권에서 시작한 국책사업을 반대하는 모순된 행동을 비판했고, 정부가 공권력을 공정하게 사용할 것을 요구했다.

한편 종교인들이 환경운동에 개입하는 경우에 대해 박 교수는 감성적인 판단과 호소를 넘어 국가와 국민을 위한 이익을 동시에 생각해줄 것을 당부했다.

yoonjung@hkbs.co.kr