한국환경정책‧평가연구원 방상원 선임연구원
도로‧주택‧산업단지 건설, 관광지 조성 등으로 산림전용
수도권에서 산림경영에 따른 벌채 후 개발용지로 전환
[환경일보] 우리나라의 산림면적(2015)은 국토면적의 63%(633만5000㏊)를 차지하고 있으며 이는 세계 평균(31%)의 2배, OECD 가입국 가운데 핀란드, 일본, 스웨덴에 이어 4위다.
사유림이 425만㏊(67%)로 가장 많고, 국유림이 161만8000㏊(25.5%), 공유림이 46만7000㏊(7.4%)를 차지하고 있다.
과거에 비해 생물다양성과 생산력은 호전됐지만, 산지전용으로 인해 산림면적이 감소하고 유령림의 조리면적 축소 등으로 수목의 영급이 불균형해 유령림 Ⅰ‧Ⅱ‧Ⅲ영급은 급속히 감소한 반면, 고령림인 Ⅳ‧Ⅴ‧Ⅵ영급은 급격히 증가했다. 다시 말해 산림이 늙어가고 있는 것이다.
임상별로는 침엽수림 비중이 239만9000㏊(36.9%)로 가장 많고, 활엽수림이 202만9000㏊(32%), 혼효림이 170만6000㏊(26.9%) 순을 차지한다.
그럼에도 우리나라는 산림 중 임업가치가 떨어지는 불량목이 많고 우량 목재의 생산이 어려워지는 등 산림자원의 양적인 측면에서 문제가 있으며, 최근 들어 유령림은 감소하고 장령림은 많이 증가하는 등 산림의 영급 불균형 문제로 인한 한계를 갖고 있다.
1970년대 임업 활성화 초점
1970년대 시작된 1~3차 산림기본계획(1973~1997)은 주로 치산녹화와 임업활성화 등 황폐화된 산림을 육성하고 임업을 활성화하는 정책에 초점을 맞췄다.
이후 4차 산림기본계획(1998~2007)부터는 현재와 미래세대의 사회‧경제‧생태‧문화‧정신적 산림수요를 충족할 수 있도록 산림을 보호하고 경영하는 지속가능한 산림경영에 초점을 맞췄다.
또한 5차 산림기본계획(2008~2017)은 지속가능한 산림경영을 기반으로 산림의 직‧간접적 편익을 창출‧수급하는 산림복지 정책이었다.
최근 6차 산림기본계획(2018~2037)은 일자리 창출형 경제산림, 모두가 누리는 복지산림, 사람과 자연의 생태산림 육성을 목표로 하고 있다.
매년 여의도 25배 산림 파괴
우리나라 산림면적은 ▷1975년 675만㏊ ▷1995년 645만㏊ ▷2015년 633만㏊로 지난 40년간 지속적으록 감소하고 있다.
2010년 대비 2015년 산림면적은 3만4228㏊ 감소했고, 연평균 약 6846㏊가 감소해 매년 여의도 면적의 25배에 해당하는 산림이 사라지고 있다.
앞으로도 산지전용과 산림경영 등에 의한 벌채가 현재와 같은 속도로 계속된다면 우리나라 산림면적은 ▷2020년 629만㏊ ▷2030년 622㏊로 계속 감소할 것으로 전망된다.
이처럼 산림면적이 계속 줄고 있는 것은 산지가 도로, 주택, 산업단지 건설, 관광지 조성 등 개발용지로 전용(산지전용)되고 있기 때문이다.
또한 임산물 생산, 수종 갱신 등 산림경영의 활성화에 따라 기존 산림이 벌채돼 버섯 원목 재배용으로 사용되거나 경제수종으로 갱신되고 있다.
특히 산림 수종별로 벌채가 가능한 나무의 나이가 줄었고(소나무 50년→40년, 참나무류 50년→25년), 치산녹화사업으로 조성된 산림이 시간이 지나면서 Ⅳ영급 이상의 장령급 임상으로 성장했으며, 완화된 기준벌기령에 따라 산림벌채 가능 시기가 집중적으로 도래해 산림이 감소하고 있다.
특히 조림 및 숲가꾸기 사업 보조금 지원 후 실질소득을 얻기까지 10~50년이 소요되는 등 오랜 시간이 걸리는 임업의 실질소득 특성 때문에 산림경영의 의욕이 전반적으로 저하됐다.
여기에 산림소유자 또는 산림경영자의 고령화로 인해 실제 산림을 관리‧육성할 수 있는 주체가 지속적으로 감소하고, 낮은 실질소득과 주거‧교육‧의료‧교통환경 등의 부족으로 젊은 세대의 산촌 유입이 거의 없다시피 하면서 산촌인구가 지속적으로 감소하는 것도 한몫하고 있다.
벌채 통해 개발용지로 전용
최근 수도권의 일부 사유림에서 산림경영 등에 따른 벌채 이후 산림경영을 지속적으로 이행하지 않은 채 관광지, 골프장, 산업단지 등의 개발용지로 전용하는 사례가 점차 늘고 있다.
이 경우 산림경영지의 기존 식생은 벌채되고 기존의 식생보전등급보다 등급이 하락한 유령림 조림지, 나대지, 초지 등(식생보전 Ⅳ등급 또는 Ⅴ등급)으로 하락하면서, 환경영향평가 제도상 개발이 가능한 산지로 변환된다.
특히 절대보전 대상인 생태‧자연도 1등급의 산림 중 개발이 가능한 생태‧자연도 2등급과 3등급으로 강등된 건수는 전국에서 135건이 있었으며(2014.1~2017.3) 이 중 23건은 산림벌채로 인한 강등이었다.
산림경영지의 개발용지 전환 사례는 크게 3가지로 ①산림경영지의 식생을 벌채한 후 1~5년 동안 산림경영을 이행하다 중도에 개발용지로 전환 ②산림경영지에서 천연림 보육 또는 천연림 개량을 하다가 개발용지로 전환 ③수종개량 등으로 기존 식생을 벌채한 후 경제수종을 식재해 육성하다가 특정 사유(고령 등)로 인해 산림경영을 지속하지 못하게 될 경우 개발용지로 전환되는 경우 등이다.
이렇듯 산림경영지를 개발용지로 쉽게 전환하는 이유는 관계 법령에 산림경영을 이행하지 않았을 경우에 대한 벌칙이 없고, 부과되는 과태료 액수가 현실성이 없으며, 산림경영계획 인가 시 검토사항에 산림경영지가 개발용지로 전환되는 것을 억제하기 위한 검토사항이 충분하지 않기 때문이다.
산림경영 제도 개선 시급
무분별한 산지전용을 막기 위해서는 중도에 산림경영계획을 이행하지 않아 당초의 산림경영 목적과 취지를 달성하지 못한 산림경영지에 대한 벌칙조항을 신설해 산림벌채지가 개발용지로 쉽게 전용되는 것을 억제할 필요가 있다.
특히 산림벌채 후 후속 조림을 이행하지 않은 산림벌채지에 부과되는 과태료(조림비용 등)의 현실화를 통해, 개발용지로 전용해 얻는 수익보다 산림경영 미이행에 따른 과태료가 더 많도록 대폭 인상해야 한다.
아울러 산림경영계획 인가를 내줄 때 전용 가능성에 대비한 검토사항을 마련해야 한다. ▷신청된 산림경영지가 실제로 산림경영을 지속적으로 이행할 수 있는 산지와 산주인 자격 ▷신청된 산림경영지가 현재 운영 중인 개발지와 인접한 지 여부 ▷신청된 산림경영지가 향후에 개발 수요가 높은 지역인지 등을 면밀하게 검토해 전용 가능성이 있는 산림경영계획을 인가할 때는 사전에 걸러내는 검토사항을 추가로 마련해야 한다.
환경영향평가에 벌채 포함해야
환경영향평가 대상에 산림벌채가 수반되는 산림개발계획과 사업을 포함해야 한다. 산림경영 등과 같이 산림벌채가 수반되는 산림개발계획과 사업에 대해 일정 면적 이상인 산림(식생보전 Ⅳ등급 이상)이 포함되거나 산림사업지 내 보전산지의 면적이 일정 비율 이상인 계획과 사업에 대해 환경영향평가 협의대상 계획과 사업으로 확대 추진해야 한다.
이를 통해 산림벌채지가 개발용지로 전용되는 것을 최대한 억제해 지속가능한 산림경영이 촉진되도록 함과 동시에 우수한 산림, 산림생태계 및 법정보호 야생 동‧식물이 울창한 산림 안에서 지속가능하게 보전될 수 있도록 산림의 이용과 보전의 조화를 내실화 하는 것이 필요하다.
<자료출처=KEI 포커스>