[레이첼카슨홀=환경일보] 김은교 기자 = 지난 3월 대통령발의로 발표된 개헌안에 토지공개념이 반영되면서 사회적 관심이 집중되고 있다. 이와 관련해 환경정의의 시각으로 토지 공공성에 대해 살펴보고 개발이익환수 및 토지공개념에 대해 생각해 보는 자리가 지난 26일 레이첼카슨홀에서 마련됐다.

환경정의연구소가 주관하고 시민정책포럼 등이 주최한 ‘제4차 시민정책 포럼_토지공개념과 환경정의’에서는 반영운 환경정의연구소 소장이 ‘토지의 공공성과 환경정의 구현방안’을, 변창흠 세종대학교 교수가 ‘불로소득의 환수와 토지공개념’에 대해 논의했다.

토지 소유자의 이익 사유화, 정의롭지 못해

반영운 소장은 도시개발 사업시 토지의 공공성을 확보해 환경정의를 실현하려면 토지개발로부터 생겨난 ‘공적 이익’을 공정하게 환수해 ‘공적 피해’를 공정하게 보상‧배상‧복원할 필요가 있다고 지적했다.

반 소장은 토지 그 자체는 경제행위의 근거가 되지만, 토지의 공공성의 시각에서 토지 소유로부터 오는 모든 경제적 이익을 토지 소유자가 사유화하는 것은 정의롭지 못하다고 설명했다. 토지의 가치인 지대(Rent)는 사회공동체가 함께 노동해 얻어낸 결과이기 때문이다.

토지 소유주가 대부분의 지대를 사유화하고 독점하면서 생겨난 토지 불로소득으로 인해 시장경제의 공정성이 훼손되고 있다는 말도 덧붙였다. 토지 소유자가 사유화된 토지라는 점을 악용해 토지 개발에 소홀하거나 토지 내 활동에 대해 무책임한 행동을 보이는 등 토지의 공공성을 해치는 현상이 나타나고 있다는 것이 그 이유다.

무분별한 도시개발은 토지이용의 불균형뿐 아니라 환경의 파괴도 심화시킨다.
도시개발은 녹지를 훼손 및 파괴시켜 생태 축을 단절시키기도 한다. 환경 파괴에 따른 생물체의 건강 피해도 심화될 수 있다.

반 소장은 환경피해를 해결하기 위한 방안으로 ‘원인자 책임 원칙’에 입각한 환경피해의 공평한 분배, 또는 공정한 접근방안이 필요하며 이를 위해서는 ‘정의적 접근’이 필요하다고 말했다.

환경정의 실현 방향, ‘토지 공공성 확보’

2016년도에 발표된 환경정의 연구소 자료에 따르면, ‘환경정의’란 모든 사람이 사회경제적‧생물학적‧지역적 차이에 따라 환경위험 및 피해에 불공평하게 노출되지 않아야 하며, 피해에 대해 적절한 배‧보상을 받고 정책결정 과정에 실질적으로 참여하는 것을 말한다고 정의하고 있다.

반 소장은 ‘지대조세제’를 통해 토지공공성을 확보하고, ‘공공임대’ 또는 ‘토지임대 분양주택’정책을 통해 주택문제를 해결하는 환경정의를 실현해야 한다고 제안했다.

지대조세제란, 사회공동체가 함께 노동해 거둔 결과인 ‘지대’를 단일세로 회수해 사회 공동체 운영 재정의 근본으로 삼는 것을 말한다.

이와 같은 지대의 공유(환수)는 투기 목적으로 땅을 늘리지 못하게 할 뿐만 아니라 땅을 최적의 용도에 사용할 수 있도록 한다. 또한 토지이용에 따른 지대 하락‧환경오염 및 피해 관련 구제‧복구를 위한 공적 자금 확보를 가능하게 한다.

토지 투기 및 토지 소유의 편중으로 인한 빈부격차 심화 및 경제 위기 등에 대응하기 위한 공적 해결방안도 제시 가능하다.

토지불로소득 환수, 주택문제도 해결

반 소장은 토지 불로소득 환수는 주택문제도 해결할 수 있는 방안이 될 것이라고 전했다.
주택 보급률 100%를 넘고 있음에도 불구하고 자가 주택 보유율은 전국 평균 50%대에 머물고 있다. 이는 1가구 다주택자가 많다는 것을 의미한다.

또한 우리나라에서 공급되는 주택은 주거 안정보다는 재산 증식의 수단으로 활용되고 있으며, 더 나아가 부의 불평등을 확대·재생산하는 원천이 되고 있음을 나타내는 현상이기도 하다.

반 소장은 토지와 건물 중, 토지는 임대하고 건물은 분양하는 방식의 ‘토지임대 건물분양 주택’ 공급이 실현된다면 경제성 및 공공성은 살리고 건물의 수명은 늘려 결과적으로 주택의 경제성 및 내구성을 높일 수 있을 것이라고 전망했다.

이러한 토지임대주택을 실행할 경우, 토지불로소득을 원천적으로 차단할 수 있도록 정부 또는 공공기관이 토지를 매입해 주택을 건설하고 토지 임대료를 장기적으로 회수하게 된다.

기존 토지정책, 국토공간 효율적 관리 어려워

변창흠 교수는 그동안의 토지정책은 경제 정책에 종속돼 있었기 때문에 효율성과 형평성이 제고된 국토공간의 계획적 관리 기능 수행에 한계가 있었던 것이 사실이라고 지적했다.

또한 다양한 토지 문제 중 가장 중심이 되는 것은 토지에 대한 공익적 기능을 과소평가하고 사익을 과도하게 보장하는 토지 제도 만들었다는 것이라고 밝혔다. 그리고 이것이 토지 소유의 편중과 개발이익의 사적 소유화가 보편화되는데 기인했다고 설명했다.

변 교수는 토지문제 해결을 위한 토지정책의 기본방향으로 ▷사유재산권 개념 보완을 통한 토지의 공익적 기능 강화 ▷개발이익환수를 통한 투기적 거래의 축소 ▷선계획 후개발 시스템 구축에 의한 투기적 개발의 방지를 제시했다.

특히, 토지 공공성의 확보를 위한 개발이익환수 관련해 ▷조세제도를 활용한 개발이익 환수제도 ▷부담금제도를 활용한 개발이익 환수제도 ▷물납형태의 환수제도 ▷기타 개발사업 과정에서의 개발이익 환수 제도 등이 있다고 덧붙였다.