[환경일보] 박준영 기자 = 1977년 환경보전법 제정과 동시에 처음 도입됐고 대상 분야를 점점 더 넓혀 1993년 환경영향평가법이라는 단일 법으로 독립했다.

환경영향평가는 환경에 영향을 미치는 계획이나 사업을 수립·시행할 때 해당 계획이나 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측·평가하고 환경보전 방안 등을 마련하게 하는 법이다.

우리나라는 생태경관보전지역 및 생태자연 1등급 권역, 습지보호지역, 야생생물 특별보호구역 등 많은 자연환경 보전을 위한 제도를 두고 있다.

그러나, 최근 환경영향평가에 대한 여러 가지 오해와 편견이 제기되면서 환경오염 저감 대책을 실천하는 사업자들에게 ‘환경파괴자’라는 오명을 씌우고, 오염원과 지역 환경을 분석해 적절한 저감 대책을 수립하는 평가기술자들에게는 보고서 거짓 작성자라는 자괴감을 주고, 국민에게는 불필요한 제도인 것처럼 평가제도에 대한 불신을 키우고 있다.

따라서 본지는 30주년 창간기획으로 환경영향평가의 오해와 편견, 그 이면의 진실과 규제 요소 제거 방안들을 살펴보고, 올바른 환경영향평가 제도의 방향에 대해 알아보고자 한다.  <편집자 주>

▷오해와 편견 : 기업에 유리해 부동의 처리율 매우 낮다?
▷사실은 : 부지선정 단계와 부지선정 후 협의 단계에서 자연환경 보전 역할 준수

우원식 국회의원(환경노동위원회, 노원구을)에 따르면 지난 10년간 환경부 환경영향평가 협의 결과 3만8000여 건의 평가 협의 중 1.2%인 457건만 부동의 처리된 것으로 밝혀졌다.

환경단체는 환경영향평가 제도가 부동의율이 비정상적으로 낮다는 점을 앞세워 환경영향평가 제도가 의도와 다르게 기업에 보존이 필요한 자연환경을 훼손할 수 있도록 면죄부를 준다는 의혹을 제기하고 있다.

그러나, 전문가들은 이러한 환경영향평가의 부정적인 평가들이 정부 또는 지자체에서 정책적으로 추진하는 사업에 반대하는 주민이나 단체에서 사업 반대의 수단으로 환경영향평가 제도를 이용, 문제점만 부각해 국민에게 알린 결과라고 주장했다.

우선, 환경영향평가는 부지선정 단계와 부지선정 후 환경영향평가 협의 단계에서 자연환경을 보전하는 역할을 매우 중요하게 생각하고 있으며, 보전을 넘어서 생태복원까지도 다루고 있다는 것을 간과하고 있다고 매우 아쉬워했다.

나아가 사업부지 선정 단계에서 환경영향평가를 우선으로 염두에 두고 보전·보호·우수 지역을 회피하고 있으며, 민간사업자의 경우 평가기술자에게 사전에 입지 컨설팅을 받아 자연환경이 우수한 지역은 제외하고 사업 부지를 선정하기 때문에 환경영향평가 협의의 부동의율이 낮을 수밖에 없다는 설명이다.

또한, 보전지역 외 지역에서도 자연환경이 우수한 지역은 원형으로 보존하도록 협의 과정에서 충분한 논의가 이뤄지고 있다고 설명했다.

▷오해와 편견 : 개발 사업 가로막는 규제, 사업의 가부 결정?
▷사실은 : 평가제도는 인허가 결정과 관련해 환경 분야에 특화된 내용을 다루는 지원 수단

환경단체는 환경영향평가 결과에 따라 사업의 존폐를 논할 수 있어야 한다고 주장을 하는데, 이는 제도의 세부 내용에 대한 이해가 부족한 탓으로, 입지의 타당성을 다루는 전략환경영향평가에서는 의미가 있으나 저감대책 중심의 환경영향평가에서는 너무 터무니없는 주장이 된다는 점을 간과해서는 안 된다고 설명했다.

환경영향평가 제도는 평가기술자가 사업에 대한 오염원 분석과 주변 지역에 대한 환경영향을 예측·평가해 국가 환경 기준 달성을 위한 저감 대책을 마련하는 과정이며, 사업에 대한 인허가 제도는 환경을 포함해 교통, 재해, 도시 등 심의 결과를 반영해 설계한 내용을 심사해 허가하는 과정으로 환경영향평가 협의내용을 사업자가 실천할 수 있도록 전달하는 역할을 하는 것이다.

즉, 환경영향평가제도는 인허가를 지원하면서, 독립성을 부여받은 제도이다.

▷오해와 편견 : 객관적인 평가를 할 수 없다?
▷사실은 : 계획·설계, 인허가 분야 기술자 및 평가 기술자 간 논의로 평가서 작성 

전문가들은 환경영향평가서의 작성은 전문기술자 협업 시스템(설계기술자들로부터 설계 관련 기초자료를 제공받아 평가기술자들의 기술력과 독립적 판단)으로 진행되기 때문에 사업자들은 관련 내용을 보고 받아 인지하는 정도의 역할이라 간섭하기 어렵다고 설명했다.

나아가, 현황 조사는 환경부 소관 법령에서 법적 자격을 부여받은 전문업체가 수행하며, 해당 법령에 따라 관리되고 있다. 전문업체가 직접 현장에 기술 인력을 투입해 장비와 목측으로 확인하고, 기록·조사 결과서를 작성하기 때문에 평가대행업체나 평가기술자들은 현황 조사에 관여할 수 없어 기업에 유리한 조사는 불가능하다.

평가기술자들의 노력과 개발 사업자의 투자로 반영된 ▷도로변 사면녹화 ▷에코 브릿지 ▷멸종위기종 이주 및 대체 서식지 조성 ▷오염물질 처리시설 설치 ▷주거지 방음벽 설치 ▷비산 먼지 발생 제어 ▷일조 및 조망권 확보 등의 저감 대책들이 우리의 자연과 생활환경을 보호해 주고 있으나, 환경영향평가 제도에 대한 오해와 편견 속에 우리에게 준 혜택은 모두 묻혀버렸다.

환경영향평가가 부실한 조사라는 주장에 대해서는 대표 지점을 선정해 조사하는 표본 조사를 전수조사로 오해한 것이라고 설명했다.

현황 조사 수행 목적은 환경영향평가 수행 과정에 필요한 기초자료 확보에 있어 정부의 공공데이터를 기반으로 부분적인 현장 조사를 수행하고 있다.

전략환경영향평가의 현황 조사는 입지의 타당성을 판단하기 위한 기초자료 확보에 있으며, 환경영향평가 현황 조사는 영향 예측 및 저감 대책 수립에 필요한 기초자료를 확보하는 데 있으나, 그 차이를 구분하지 못한 사람들이 오해한 것이라고 설명했다.

현재 환경영향평가는 계획 관련 전략환경평가, 사업 관련 환경영향평가, 소규모 환경영향평가로 구분하고 있으나 종류에 맞는 절차 및 내용의 변별이 이뤄지지 않기 때문에 생기는 규제가 존재한다.

특히, 환경영향평가는 ▷평가 범위 및 방법에 대한 사전 논의 ▷지역주민 및 관계 기관 의견 수렴 ▷전문가 검토 및 협의의 절차로 운영되고 있으나, 이 과정에는 환경영향평가 기술자들이 배제돼 있어 현장성, 실천성, 상위 계획과의 연동성 등 사업의 특성을 전달할 기회가 없으며 이는 규제로 나타나고 있다.

또한 사업자가 자연환경 보전과 국민 생활환경 보호를 위해 실천한 각종 대책에는 비용이 투입되기 마련이며, 입지 특성에 따라 그 비용은 크게 다르나 저감 대책 실천비용에 대한 가치를 평가에 반영하지 못하기 때문에 협의제도이면서도 획일적인 규제 제도로 비춰지고 있다.

박민대 (사)환경영향평가협회장은 환경영향평가가 규제에서 벗어나기 위해 평가 종류별 목적을 명확하게 구분해 평가 절차와 수행 내용을 평가 종류별 목적에 집중하도록 조성하고, 목적 달성을 위해 꼭 필요한 사항을 수행하도록 해야 하며, 환경영향평가 프로세스에 기초해 필요성에 따라 절차 및 내용을 축소 조정 또는 확대 강화하고 불필요한 내용은 제외하며, 실천의 주체인 사업자와 환경부의 역할 및 책임의 분담과 함께 사업자 노력에 대한 인센티브 제공 등 균형성 있는 제도로의 전환이 필요하다고 설명했다.

박 회장은 전략환경영향평가는 계획의 적정성과 입지의 타당성을 평가하고 환경영향평가는 장래 영향의 예측·평가를 통한 저감 대책의 수립, 소규모 환경영향평가는 오염원 및 부하 검토를 통한 저감 대책의 수립 등 평가별 목적을 명확히 해야 한다고 설명하며, 평가 목적에 맞는 내용을 선택적으로 수행함으로써 선택과 집중을 통한 평가 비용의 내실화, 기술 인력의 적정 투입 등의 실효성을 극대화할 수 있으며, 이를 위해 환경영향평가법과 운영관련 지침 등의 전면적 개정이 필요하다고 주장했다.

그는 특히 ▷협의회 심의 내용 및 방법 ▷주민 의견수렴 절차의 다양화 ▷평가서 작성기술자와 책임 검토기관간 검토의견 조정기능 부여 등 평가 절차의 개선이 우선적으로 필요하다고 밝혔다.

전략환경영향평가협의회 심의위원 구성에 대해서는 계획의 적정성과 입지의 타당성 평가와 관련된 ▷입지환경 조사 전문가 ▷지역 정책 전문가 ▷지역주민 대표 ▷검토 전문가 등이 모두 참여해야 하며, 참여 심의위원의 다양성과 토론을 위한 대면 회의 진행이 필요하며, 환경영향평가의 경우 예측 및 평가, 저감 대책 수립과 관련된 ▷자연 생태환경 분야 ▷대기환경 ▷수환경 ▷토지환경 ▷생활환경 ▷사회환경 등의 분야의 평가기술자와 검토 전문가가 참여해야 하며, 참여 심의위원의 전문성에 초점을 맞춰야 한다고 밝혔다.

전략환경영향평가의 주민 의견수렴 절차에는 계획의 적정성을 종합적으로 판단하기 위해 지역주민 및 관계 기관 의견수렴 범위와 기간을 확대하고 설명회, 토론회, 공청회 등 의견수렴을 위한 다양한 논의가 이뤄질 수 있도록 주민 의견수렴 방법의 도입이 필요하다고 강조했다.

또한 환경영향평가의 주민 의견수렴 절차에는 수립한 저감 대책에 관해 설명하고 지역주민의 생활환경 및 자연환경의 피해 대책에 대한 필요한 의견을 수렴하기 위한 설명회와 수렴된 의견의 반영 내용을 알리고 공개하는 반영과 실천의 절차에 집중해야 한다고 밝혔다.

박 회장은 “이전 정부에서 환경의 공공성 강화 차원으로 환경부 산하 다양한 연구기관을 검토기관으로 지정함으로써 환경부 정책 중심의 공무 행정으로 전환됐으며, 기관별 정책이 반영된 의견이 추가됨으로써 협의 조정 기능은 오히려 약화됐다”고 전했다. 따라서 “검토기관을 책임 검토기관과 자문 검토기관으로 구분하고 자문 검토기관들의 의견을 취합 조정해 종합적인 의견이 전달될 수 있도록 책임기관의 역할을 부여함으로써, 자문검토기관의 의견이 무분별하게 협의기관에 전달되는 것을 막을수 있으며, 책임검토기관과 평가기술자간 협의조정 기회를 부여함으로써, 정부와 사업자간 협의제도의 취지를 되살릴 수 있을 뿐만 아니라 정부에 의한 일방적인 규제 제도라는 오명을 씻을 수 있다”고 밝혔다.

박 회장은 무엇보다도 시급한 것은 평가 제도의 완전성에 참여하는 주체들이 그 역할과 책임을 명확히 해 제도 목적을 달성할 수 있도록 책임제도의 구현이 절실하다고 강조했다. 환경영향평가서는 사업자와 평가대행업자 간 계약에 의한 성과품이며, 환경영향평가서 협의는 사업자와 협의기관 간 공식적인 문서절차에 의해 이뤄지는 점에 주목해야 한다고 설명했다.

즉, 환경영향평가서 협의는 환경영향평가법에 근거해 사업자와 협의기관 간 이뤄지므로 제도의 완전성과 관련해 가장 중요한 주체로서 사업자와 환경부가 1차적 책임이 있으며, 사업자와 계약에 의해 환경영향평가서를 작성한 평가대행업자와 환경부로부터 의뢰받아 환경영향평가서를 검토 자문한 검토기관은 간접적 참여자에 불과하다고 밝혔다.

그러나 협의 완료된 보고서에 대해 사업자, 환경부, 검토기관의 역할에 맞는 책임은 찾아볼 수 없으며, 환경영향평가서를 작성한 평가대행자에게 모든 책임을 전가해 처분하고 있다. 특히 사업자와 거래에 의한 고의성이나 중대한 실수에 의한 환경영향평가 목적의 미달성 정도와 관련 없는 내용으로 마녀사냥 하듯 처분하는 것은 1차적 책임을 회피하기 위한 조치로 볼 수밖에 없다고 주장했다.

거짓부실판단 기준은 거짓부실검토위원회 위원이 참조해야 하는 참조기준에 불과하나 환경영향평가법의 행정처분기준과 연계시킴으로써, 거짓부실위원회의 기능을 침해하고 있으며, 1차적 책임기관인 환경부가 간접적 참여자인 평가대행자를 직접 처분하는 간접강제처분의 모순적 형태로 운영되고 있다고 강조했다.

박 회장은 이와 같은 구조는 제도의 완전성에 치명적인 한계로 나타나고 있으며, 평가대행자의 전문성을 약화시킬 뿐만 아니라 사업을 반대하는 자들에게 좋은 먹잇감으로 활용되는 결과를 초래했을 뿐만 아니라 개발사업의 ESG 역할을 하며 개발과 환경의 조화에 크게 기여함에도 불구하고 개발사업을 가로막는 단순한 규제 제도로 각인되는 원인으로 나타나고 있으므로 제도의 완전성에 기초해 규제 요소를 추출하고 개선 방향을 설정해 추진하는 것이 환경영향평가 제도가 규제로부터 탈피하는 지름길이라고 설명했다.