쾌적한 환경질에 대한 국민요구 높아
환경부 소관 규제는 35개 법령에 총 633건으로, 전 부처 가운데 세 번째로 규제 수가 많다. 그동안 환경정책의 기본방향을 사후적 강제규제에서 사전적 자율규제 중심으로 질적인 전환을 추진하는 등 환경정책을 선진화하기 위해 많은 노력을 기울여 왔으며, 그 결과 상당한 성과를 거뒀다.
그러나 한편으로는 규제적 성격이 강한 환경정책의 특성상 환경규제 완화를 요구하는 산업계의 입장과 쾌적한 환경 질(質)에 대한 국민의 요구 등을 모든 이해관계자들이 만족할 만한 수준으로 조율하는 데 어려움이 있는 것이 사실이다.
환경규제는 규제개혁이 본격적으로 시작된 1998년부터 1년 만에 643건에서 559건으로 약 15% 감소했으나, 2001년 이후 새로운 환경 관련법이 다수 제정되면서 2005년 현재 규제의 총 수가 1998년과 유사한 수준을 보이고 있다.
그러나 ‘토양환경보전법’ ‘수도권 대기환경 개선에 관한 법률’ 등 그동안 정책의 사각지대에 있던 환경 문제를 관리하기 위한 10종 이상의 법률이 신규로 제정된 것을 감안하면 기존의 많은 환경규제들이 철폐된 것은 분명한 사실이며, 환경규제의 개혁이 정착돼 가고 있다고 볼 수 있다.
이제는 단순히 규제의 숫자가 문제가 아니라 규제의 품질이 중요해지고 있다. 기존 환경규제의 품질에 대한 점검과 신규 도입된 환경규제에 대한 품질 심의가 본격적으로 이뤄짐으로써 환경규제의 품질이 크게 개선되고 있는 추세다.
삶의 질 향상 위한 환경규제 불가피
환경규제에 있어서 나타날 수 있는 문제점은, 환경보호를 위해 적절한 규제가 필요하다는 데는 모두 이의가 없으나 합리적인 근거 제시를 통한 설득이 미흡할 경우 피규제자의 반발이 나타날 수 있다는 점이다.
또 하나는 경제활동의 지속적인 확대로 인해 환경오염 요인은 증가하는 반면 소득수준 및 삶의 질에 대한 관심이 높아짐에 따라 깨끗하고 쾌적한 환경의 사회적 중요성이 더욱 커지고 있으며, 이에 따라 환경규제는 계속 강화되는 추세를 보인다는 점이다.
환경규제의 강화는 환경개선을 통해 사회적 후생을 증대시키는 반면 피규제자에 대해서는 규제를 준수하기 위한 비용을 초래한다는 점에서 양면적인 성격을 지니고 있다. 그러나 이 경우 환경규제가 기술혁신을 통해 오히려 경쟁력을 강화시킬 수 있으며, 규제영향 분석을 통해 최적의 대안을 도출함으로써 환경규제의 부정적 효과를 예방 또는 최소화할 수 있을 것이다.
결국 국민의 삶의 질 향상을 위해 환경규제의 증가는 불가피한데, 경제 활성화를 위한 산업계의 지속적인 규제완화 요구와 국민의 쾌적한 삶 확보를 위한 규제의 증가라는 상충된 과제를 어떻게 조화롭게 풀어나가느냐 하는 것이 환경규제 분야의 관건이며 앞으로의 과제라고 할 수 있다.
이런 측면에서 미국·일본 등 선진국들의 환경규제에 대한 대응방식을 살펴보는 것은 의미가 있다고 본다.
일본의 환경규제 체계의 특징은 오염매체별로 분화된 환경법 체계와 함께 중앙정부와 지방정부의 이원적인 구조를 갖고 있다는 것이다. 즉 국가 환경정책은 중앙정부가 수립하되, 개별 오염원에 대한 구체적 규제권한은 지방정부에 위임돼 있다.
중앙정부는 전국적으로 적용되는 배출기준을 설정하는데, 여기서 규제대상 기업의 특성은 고려하지 않는다. 일본의 배출기준은 지방정부 차원에서 보다 탄력적으로 적용되며 대부분 국가기준보다 엄격한 지역 환경기준을 조례로 정하고 있다. 즉 일본 환경규제의 특성은 ‘규제구조의 통합성’과 ‘규제집행의 유연성’으로 집약할 수 있다.
미국의 환경규제는 기술기준 방식을 중심으로 하고 있다. 기업 간 기술수준의 차이를 고려하지 않고 각 산업의 동일 그룹에 대해 동일한 기준을 일률적으로 적용한다는 점에서 효과적이지 못하지만, 경제적 유인방식의 규제가 확대되는 추세임에도 불구하고 일종의 직접규제인 이 방식의 규제는 여전히 미국 환경정책의 대표적인 규제수단이 되고 있다.
특히 미국은 유사 성분의 폐수를 배출하는 업종을 묶어 업종별로 폐수 중의 오염물질 배출항목과 허용기준을 차등화 해 관리함으로써 각 업종의 특성과 현재의 기술수준에 맞는 합리적 폐수처리를 유도하고 있다.
유럽국가들은 개별국가의 인접성으로 인해 폐기물·수질오염·대기오염 등 지역환경 문제뿐만 아니라 산성비, 국제하천 오염 등 월경성(越境性) 오염 문제에 대한 논의를 지속해 오고 있으며, 정책대응을 공동으로 수행하고 있다. 특히 EU 통합 및 확대에 따라 환경정책은 회원국 간의 합의에 의해 수립되며, 이에 따른 환경정책의 원칙과 기본방향은 개별 회원국과 경제 부문에 직접적인 영향을 미치고 있다.
EU의 환경 정책은 청정생산과 자원 재활용 사회경제체제 구축을 위해 과거에 비해 사전예방 원칙을 강화하고 잠재적인 환경 리스크를 예방하는 방향으로 추진되고 있으며, 오염자 부담 원칙에 따라 기업 등 오염의 직접적인 배출 부문이 환경비용을 내부화하는 환경책임제도를 환경정책의 기조로 삼고 있다.
‘환경규제총량제’ 도입으로 규제증가 억제
환경부는 그동안 환경규제의 합리화 및 정비를 지속적으로 추진해온 결과 지난해만 해도 덩어리규제 48건, 개별 환경규제 102건, 유사 환경규제 34건 등 총 184건의 규제를 개선하는 등 기업체와 국민들의 의견을 수렴해 환경규제 개선에 박차를 가하고 있다. 그러나 무엇보다도 참여정부 들어서 환경부의 규제개혁 실적 중 가장 성과가 나타난 것으로는 ‘환경규제총량제’의 도입·시행을 꼽을 수 있다.
‘환경규제총량제’는 규제의 신설·강화에 있어 질적·양적으로 상응하는 기존 규제를 합리적으로 개선하는 제도로, 지속적으로 증가하는 규제를 억제할 수 있는 대안으로 높이 평가받고 있다. 환경부는 정부 내에서 최초로 이 제도를 시행함으로써 2005년에 부처 전체를 통해 규제가 단 1건(신설 80건·완화 79건)만 증가하는 효과를 거뒀다.
이 제도는 규제개혁 우수사례로 평가받아 각 부처의 벤치마킹 대상이 되고 있어 범정부적으로 확대될 것으로 보이며, 이에 힘입어 환경부는 2005년 정부업무 평가에서 규제개혁 분야의 최우수 부처로 선정되는 영예를 안은 바도 있다.
한편 지난해 1월 산업연구원이 환경규제 개선 우선순위와 국민들의 환경규제 체감도를 알아보기 위해 기업체·국민들을 대상으로 실시한 조사 결과 ‘각종 부담금·부과금·예치금 제도 등 경제적 유인수단’이 정비 필요성이 가장 높은 규제 분야인 것으로 나타났다. 두 번째로 높은 순위는 ‘배출시설 입지·입지제한 및 행위금지’ 분야였고, 다음은 ‘환경영향 평가제도’ ‘폐기물 처리 및 회수 관련 제도’ 등 순으로 나타났다.
그러나 예상과 달리 배출허용기준 분야는 8위에 그쳐 현재의 배출허용기준 규제가 다른 분야에 비해 그동안 많은 개혁을 거치면서 합리성이 크게 제고된 결과로 평가된다.
이러한 조사결과를 바탕으로 환경부에서는 각종 부담금 제도와 폐기물관리제도 및 환경영향평가제도의 합리적 개선을 서두르고 있다.
사전예방적·자발적 규제 정비에 주력
앞으로 환경부는 그동안의 규제개혁 성과를 평가하여 사전예방적, 자발적 규제 정비에 중점을 둘 계획이다.
시장변화에 맞춰 ‘사전환경성 검토제도’ 등 주요 환경행정수단을 전면 재검토할 것이다. 이의 추진을 위해 환경에 미치는 영향 정도가 상대적으로 작은 개발사업에 대한 검토 매뉴얼을 마련해 협의내용의 신뢰성을 제고하고, 사전환경성 검토 협의제도 및 협의내용 등에 대한 사업자와 이해관계자의 의견수렴 등 정책환류 기능을 강화해 나갈 것이다.
환경영향평가서 작성 지원을 위한 인프라를 구축하고 교통·문화재 제외 등 환경영향평가 항목을 조정할 계획이다. 수질배출부과금제도 개선, 사업장폐기물관리제도 개선 등도 중점 추진할 것이다.
국제 환경규제 추세가 자발적 규제로 전환되고 있는 것에 맞춰 환경법규 준수의무 이행 여부를 스스로 점검·보고하는 업소에 대해 정기점검 면제 등 규제를 완화할 것이다. 스스로 환경오염을 줄이고자 하는 기업체와 자발적 협약을 체결하고 정기적 보고검사 의무를 면제하는 등 기업체의 자율과 책임에 바탕을 둔 ‘배출업소 자율점검제도’ 등을 확대해 자발적 환경관리를 강화해 나갈 계획이다.
지금까지 피동적으로 규제개혁 과제를 발굴하는 것에서 탈피해 자발적으로 정비해야 할 과제를 발굴하는 등 능동적 규제개혁으로의 전환을 시도해 다른 부처와는 차별화된 규제개혁 전략을 추진하고, 나아가서 이러한 규제개선 결과를 적극적으로 홍보해 국민들이 현장에서 느끼는 규제개혁 체감도를 높여나갈 것이다.
앞으로 환경 분야의 규제는 국민들을 보호한다는 측면에서 지속적으로 강화돼야 할 것이다. 또한 정부의 상품이라고 할 수 있는 환경규제의 품질관리와 사후관리인 환경규제 개혁은 정부가 지속적으로 해야 할 일이기도 하다. 따라서 규제 수요자 입장에서도 무조건 환경규제를 없애야 한다고 주장하기보다는 합리적 대안을 가지고 규제완화를 요구해야 하며, 환경부 또한 규제의 근거를 확보하고 합리적인 환경규제가 될 수 있도록 구체적 환경 규제제도의 설계방법을 마련하는 데 초점을 맞춰나갈 것이다.
이러한 방안의 하나로 규제정책 결정과정의 순응친화적인 절차를 생각해 볼 수 있다. 즉 규제현장의 문제파악을 토대로 한 정책결정이 이뤄져야 한다는 것이다. 규제현장의 문제에 관한 정보 및 자료의 분석·활용을 의무화하는 새로운 규제영향평가 요소를 도입하고, 규제현장의 정보공개를 의무화해 정보를 규제결정담당자와 시민단체·전문가에게 제공(전자공청회·설문조사 등)함으로써 규제결정 시 규제대상집단 및 제3자 집단의 의견수렴을 공식화하는 것이다.
규제심사에도 규제영향분석 결과를 기초로 전문가 의견을 수렴하고 있으나, 제도적으로 규제영향분석서 작성 단계에서부터 규제순응의 주체인 대상집단이나 규제순응의 촉매제 역할을 하는 제3자 집단의 의견을 적극 반영할 수 있는 시스템을 마련하는 것이 필요하다.
또 하나의 방안으로 대상집단의 특성에 따른 적절한 규제수단을 선택토록 하는 것이다. 규제대상인 개인·기업의 특성·능력, 개별규제의 성격 등을 토대로 규제대상 집단을 유형화해 이에 알맞은 규제수단을 선택토록 하는 것이다.
또한 정부가 규제현장의 문제분석을 기초로 복수의 규제대안을 제시하고 대상집단이 이들 중 자신에게 알맞은 하나를 최종 선택토록 하는 것이다. 이는 규제대상 집단의 재량을 기초로 한 민간 위주의 방식으로, 피규제자의 자발적인 순응의지, 규제순응 개선노력을 촉진하게 될 것이다.
여기에는 사후평가를 통해 필요할 경우 규제를 다른 방식으로 전환할 수 있도록 하고 자율규제가 지켜지지 않을 경우 강제력을 행사할 수 있는 정부의 직접 규제방식이 보완돼야 할 것이다. 자발적 협약 등 이러한 자율규제는 기본적으로 법치주의가 확립되고 사회의 갈등조정 능력이 뒷받침될 때 그 효과를 발휘할 수 있음은 물론이다.
앞으로 환경 분야에서는 투입기준 규제에서 성과기준 규제로, 그리고 시장유인적 규제를 바탕으로 한 자율적 규제가 더욱 중시될 것이다. 환경부는 자발적 협약의 확대 등 자율규제의 토대를 마련해 가는 한편 생활여건의 변화, 기술발전 추이 등을 감안해 국민들의 삶의 질과 국가 성장잠재력이 상호 조화를 이루며 상생할 수 있도록 환경규제를 보다 합리적으로 다듬어 나갈 계획이다.