[환경일보] 헌법소원심판사건의 청구인은 경유차 소유자였다. 환경개선부담금 부과처분의 취소를 구하면서 행정행위의 근거가 된 「환경개선비용 부담법」이 위헌이라고 주장했다. 

환경개선부담금은 1991년 12월 31일 제정된 「환경개선비용 부담법」에 근거를 두고 있다. 애초 도입될 때는 ‘환경오염물질을 다량으로 배출하는 건물 기타 시설물’도 부과 대상이었다. 2015년 1월 20일 근거법률이 개정되면서, 경유차만 부과대상으로 남게 되었다. 이제 환경개선부담금은 경유차 소유자에게 부과하고 징수하는 부담금을 일컫는 용어가 되었다. 

청구인은 이중과세금지원칙 위배를 주장했다. 이미 경유가 과세물품으로 규정되어 교통·에너지·환경세가 부과되는데도, 경유를 연료로 사용하는 자동차의 소유자들에게 다시 환경개선부담금을 부과하는 문제를 지적했다.

헌법재판소는 받아들이지 않았다. 환경개선부담금이 조세가 아니라 부담금에 해당하는 이상, 이중과세금지원칙에 위배되지 않는다고 보았다. 단지 명칭만으로 부담금으로 포섭되는 것은 아니다. 크게 세가지 요소에서 조세와 구별된다. 

첫째, 부과처분을 통해 대기오염물질 배출을 억제하고 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달한다는 특정한 공적 과제의 수행을 목적으로 한다. 둘째, ‘경유차 소유자’라는 특정 부류의 집단에만 특정한 반대급부 없이 강제로 일률적으로 부과된다. 셋째, 징수된 환경개선부담금은 ‘환경개선특별회계’로 편입되어 별도로 관리·운영되고, 법이 정하는 제한된 용도로만 지출된다. 목적과 기능에서 조세와 차이가 크다.

물론 이중과세가 아니라고 곧바로 합헌이라는 결론에 이르는 건 아니다. 재산권을 제한하고 있으므로 과잉금지원칙 내지 평등원칙과 같은 기본권 제한의 헌법상 한계를 준수하고 있는지 살펴보아야 한다. 

헌법재판소는 우선 입법목적의 정당성을 인정했다. 헌법 제35조 제1항을 들었다. 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다는 조항이다. 국민의 환경권을 보장함과 아울러 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 헌법에서 부과하고 있다고 짚었다.

이 사건 법률조항의 입법목적은 분명하다. 경유차가 유발하는 대기오염으로 생기는 비용을 환경오염 원인자인 경유차 소유자에게 부과함으로써 경유차 소유와 운행 자제를 유도하는 데에 있다. 아울러 징수된 부담금으로 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달하여, 궁극적으로 국가 지속적인 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경을 조성하는 데 이바지하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 헌법 제35조 제1항에 따라 국가에게 부여된 환경보전이라는 헌법적 과제실현을 위한 것으로 정당화될 수 있다. 

환경개선부담금이 입법목적을 달성하기 위해 허용되는 수단이라 하더라도 목적 달성에 필요한 정도 내에서 부과되어야 한다는 최소침해 원칙은 여전히 문제된다. 

법은 [대당 기본 부과금액×오염유발계수×차령계수×지역계수]의 계산식으로 부담금액을 산정한다. 차량의 개별성이 무시될 수 있다. 개별 경유차의 차량관리 상태를 정확하게 측정하고 주행거리를 확인하여 각 경유차의 오염물질 배출량에 따라 차등적으로 액수를 산정해야 원인자부담금이라는 성격과 부과 취지에 더 부합하는 것이 아닌지 의문이 들 수 있다.

그러나 헌법재판소는 현실적으로 불가피한 측면을 감안했다. 증가하는 경유차 수 대비 제한된 행정력, 현재 부과되는 환경개선부담금의 액수(2022년 기준 반기별 최소 8,513원에서 최대 377,726원), 개별 경유차의 차량관리상태 측정 및 주행거리 확인을 위해 소요되는 시간적·경제적 비용 등을 고려할 때, 부담금 부과 시마다 개별 경유차 차량관리 상태를 측정하고 주행거리를 일일이 확인하여 그에 비례하는 부과금을 산정하는 것은 실무상 어렵다고 보았다. 나아가 법에서 일정한 요건을 갖춘 경유차에 대하여 면제가능성을 열어두고 있다는 점까지 함께 고려하여, 지나친 부담으로 볼 수 없다는 결론에 이르렀다.

법익의 균형성 원칙에도 부합한다고 보았다. 부담금 부과조항은 대기오염물질을 다량 배출하는 경유차의 소유·운행을 직접 규제하지 않고 경제적 유인수단을 통해 간접적으로 제한하는 데에 그치고 있다. 반면, 지속적 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경 조성이라는 공익은 경유차 소유자가 받는 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없다고 보았다. 

평등원칙 위배 여부도 중요 쟁점이다. 자동차의 주된 연료인 휘발유, 경유는 모두 대기오염물질을 배출한다. 그런데도 환경개선부담금은 경유차 소유자에게만 부과된다. 휘발유차, 경유차에 대해 각 오염물질 배출량에 상응하는 정도로 부과되지 않는다. 이러한 차별취급이 정당화될 수 있는지 문제된다. 

헌법재판소는 입법자의 판단을 존중했다. 과학적 조사·연구결과를 토대로 한 입법이라고 보았다. 입법자가 환경개선부담금의 부과를 통해 휘발유차보다 경유차의 소유·운행을 억제하는 것이 더 효과적이라고 판단한 데에 합리적인 이유가 있다고 본 것이다.

예를 들어, 최근 환경부의 대기정책지원시스템(CAPSS)의 조사 결과에 따르면, 경유차는 휘발유차에 비해 미세먼지(PM-10), 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx), 황산화물(SOx), 총부유먼지(TSP), 블랙카본(BC)을 더 많이 배출하는 것으로 밝혀졌다. 특히 전체 자동차의 미세먼지(PM-10), 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx) 배출량은 극히 일부를 제외하고는 전부 경유차에서 배출되고 있다고 한다. 헌법재판소는 이처럼 경유차가 오염물질 발생의 가장 주된 원인이라고 분석되는 데이터를 언급했다.  

최근 심각한 환경문제로 대두된 미세먼지(PM-10)의 경우 발암물질로 드러났다. 천식과 같은 호흡기계 질병을 악화시키고, 폐 기능, 면역기능 저하를 초래한다고 알려졌다. 특히 초미세먼지(PM-2.5)는 코 점막을 통해 걸러지지 않아 흡입 시 폐포까지 침투해 천식이나 폐질환, 심혈관 질환을 일으킬 수 있고, 조기사망률을 증가시킨다는 연구결과를 인용했다. 

대기오염물질의 환경피해비용은 유럽연합 집행위원회(European Commission, EC)의 ExternE(Externality of Energy) project에서 추정한 방법과 결과가 널리 활용되고 있다. 이 연구 결과를 활용한 국내외 연구에 따르면, 대기오염물질별로 환경피해비용을 수치화한 결과, 경유차에 비하여 휘발유차에서 더 많이 배출되는 일산화탄소(CO), 휘발성유기화합물(VOCs), 암모니아(NH₃)보다 경유차가 주된 원인이 되는 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx)이 초래하는 환경피해비용이 훨씬 더 크다고 한다. 

이러한 연구결과와 대기오염물질 배출 저감 및 쾌적한 환경조성이라는 목적을 고려할 때, 환경개선부담금을 경유차 소유자에게만 부담시키는 것은 합리적인 이유가 있다고 보았다. 

헌법재판소가 결론에 이르는 과정에서 검토한 내용은 비단 이 사건에만 국한되지 않는다. 환경 관련 부담금의 위헌여부를 판단하는 데에 의미 있는 선례가 된다. 부담금의 헌법적 정당화 요건, 과잉금지원칙 내지 평등원칙 위배 여부를 판단한 세부 기준은, 여러 다른 환경 관련 부담금의 헌법문제를 판단하는 데에도 중요한 잣대가 될 것이다.