철저한 제도 정비는 탄소세 수준 효율 달성 가능

향후 목표관리제와 연계성 꼼꼼히 따져야

▲동의대학교 임동순 교수

저탄소 녹색성장 추진 이후 경제 및 산업부문 이외에도 경제사회 전체에서 환경문제 특히 온실가스 배출문제를 비용을 들여 대응해야 한다는 인식의 변화가 크게 확산됐다.

그러나 경제사회 주체별로는 세부적인 정책과 규제방식의 선택에 있어서 정책의 강도와 의무분담을 중심으로 매우 큰 이견을 보이고 있다.

이런 관점에서 저탄소 녹색성장의 핵심사안 가운데 하나인 온실가스 저감과 대표적 정책수단인 배출권 거래제의 구체적인 방향을 과거 및 현재 진행되고 있는 정책과 연관해 발표한 것으로 매우 시의성이 있으며, 보다 효과적인 정책수행을 위한 기초 논의 자료로서 큰 기여가 있는 것으로 판단된다.

온실가스 감축을 위한 경제적 유인 기능을 기반으로 하는 배출권 거래제는 1970년대 후반 학술적인 논의 이후, 미국 등을 중심으로 지역 오염물질 저감을 위한 신축적 정책으로 도입돼 많은 효과와 함께 부분적으로 보완해야 할 사항 등이 제시되고 있다.

또한 정책 여건이나 환경에 따라 보다 미세한 정책조율, 세부사항의 설정이 필요한 것으로 논의되고 있다. 미국의 아황산가스 거래제, EU의 탄소배출권 거래제, 호주·뉴질랜드의 지역 배출권 거래제는 시간의 차이는 있으나 경제 주체가 환경관련 비용에 대한 시장신호에 효율적으로 대응해 목표를 가장 비용효과적으로 달성시킨다는 배출권 거래제 본연의 의도를 대체로 반영하고 있는 것으로 나타났다.

그러나 EU ETS의 제1기에서와 같이 환경목표설정과 실제 의무부담수준의 선택에 있어서 현실적 고려를 과도하게 했을 경우 시장 기능이 매우 취약해 질 수 있으며, 피규제 부문간 형평성과 수용성에 있어서 논란이 발생할 수 있음을 알 수 있다.

배출권 거래제는 탄소시장정책 전반과 관련해, 특히 탄소세나 직접규제와 비교해, 다음의 장점 및 정책 고려사항이 있다.

우선 환경목표달성이라는 측면에서 직접규제 수준의 확실한 목표설정기능이 있다는 점이다. 이는 탄소세가 가격에 영향을 주어 설정된 저감목표를 달성하는 것에 비해 배출권 거래제는 목표총량에 대해 가격이 반응함으로써 환경목표수준 자체에 일차적인 목표를 두고 수행되는 정책이기 때문에 가능하다.

비용 효율성 측면에서는 정책 여건과 구체적인 정책 디자인 형태에 따라 다소 논란이 있으나, 가장 효율적이라고 할 수 있는 탄소세와 직접규제에 사이에 놓일 수 있다. 그러나 잘 구축된 배출권 거래제 체계는 탄소세 수준의 비용효율성을 달성할 수 있다는 주장도 있다.

마지막으로 외부효과인 환경문제의 해결이라는 측면에서 정부가 정책에 간여하는 당위성이 있으며, 이와 관련해 세수 또는 배출권 판매수입의 재정 및 재배분 정책과의 연계성 논의를 들 수 있다. 탄소세의 경우 자동적으로 세수가 확보돼 재정 및 재배분정책에 연계가 가능하다. 배출권 거래제는 무상할당 정책의 경우, 수입이 적어 재정연계기능이 적으나 점차 유상할당이 진전되면서 탄소세와 유사한 재정연계기능이 확보된다.

목표관리제는 올해 개별 목표설정이 완료되고 2012년 1차 감축이행이 시작되는 제도로서 향후 배출권 거래제와 연계성이 매우 중요하게 부각된다. 결론적으로 목표관리제의 성공적인 시행은 탄소시장정책 전체뿐만 아니라 배출권 거래제와의 연계성 측면에서도 매우 중요하다.

배출권 거래제의 성공적인 도입을 위해서는 다음의 몇 가지 사항이 고려돼야 한다.

우선 본문에서도 강조하고 있지만 배출권 거래제 도입시 초기할당, 무상 배분에 의해 세부 산업별 경제적 효과가 대부분 결정된다. 특히 배출저감 시나리오에 다라 각각 제조업 중심의 산업부문의 부담과 전환부문과 수송부문 간의 부담의 이전 효과에 대한 정책적 판단이 필요하다.

또한 해외부문, 상쇄의 허용 범위에 따라 평균저감비용 저하효과가 크게 나타날 것으로 전망된다. 법안에서도 국내 거래와 상쇄 및 무상할당에 대한 개략적인 내용이 있으나, 세부 시행령 이하에서는 이에 대한 보다 구체적인 정책 방향이 설정돼야 한다.

배출권 거래제 도입시 수출(무역) 경쟁력, 산업의 가격 전가 정도 등도 경제적 파급 효과를 검토해 동일한 온실가스 저감목표에 대해 국가경쟁력 유지 방안이 마련돼야 한다.

국가경쟁력에 노출돼 있는 산업의 경우에는 할당방식의 차별화를 통해서 고려할 필요가 있다. 예를 들면 무역의존도, 에너지 집약도 일정수준의 기준을 마련해 이러한 기준에 부합하는 산업에 대해서는 무상할당의 폭을 다른 산업에 비해 높게 설정하는 것이 바람직하다.

또한 국가경쟁력이 심각하게 손상될 위험이 있는 산업에 대해서는 향후 점진적으로 확대되는 경매수익의 일부를 간접적으로 보조할 수 있는 방안을 마련해야 한다.

그러나 불필요한 국제협약 상의 마찰을 피하기 위해 이러한 보조금적 조치가 WTO의 규범 등에 저해되지 않는지 사전적인 검토가 필요하다.