[환경일보] 박선영 기자 = 환경영향평가는 영향, 예측, 분석 및 저감 대책 수립을 통한 지속가능발전을 목적으로 한다. 최근 녹색연합이 코리아리서치를 통해 의뢰한 여론조사 결과에 따르면 개발사업자가 현행대로 환경영향평가서를 작성하면 개발에 유리하도록 부실하거나 거짓으로 작성할 수 있다는 의견에 동의하는 응답자가 67.3%였다.

1996년 설립된 (사)환경영향평가협회는 환경영향평가업의 등록, 환경영향평가업자 및 평가기술자의 실적 및 경력관리 등 환경부 업무를 위탁받아 수행해 왔다.

박민대 환경영향평가협회장을 경기도 의왕시 협회 집무실에서 만나 최근 불거진 환경영향평가 거짓·부실 행정처분 문제와 임기 내 풀어가야 할 과제에 대해 물었다.

도덕적 해이 방지할 ‘제3자 관리’ 필요

Q. 환경영향평가 조사인력 전문성 향상과 조사결과 신뢰성 향상을 위해 추진 중인 협회의 과제는 무엇인가

1차적으로 조사업체 전문성 관리는 정부 역할이다. 조사인력의 전문성에 기초한 업면허 부여 조건과 유지·관리 시스템 구축 및 교육을 통한 전문성 유지 등 면허관리가 충분했다면 환경영향평가 신뢰성 하락 문제는 발생하지 않았을 것이다.

조사결과의 신뢰성 확보를 위해 몇 가지 제안한다면 정부 데이터 활용과 환경영향평가 수행업무 중 예측·평가 및 저감 대책 수립 등 필수적인 조사만 시행해 조사의 선택성을 강화하는 방안이 있다.

환경현황조사는 환경영향평가 시스템(환경현황 진단-장래 영향 예측·평가-영향을 최소화하기 위한 저감대책 수립-검증을 위한 사후환경영향조사) 내에서 반드시 필요한 데이터 확보를 위한 조사로 목적에 맞는 선택이 요구된다. 일반적 현황은 정부 자료로 대체 가능하다. 이미 구축된 환경부 자료를 최대한 활용하고 더 필요한 조사에 집중할 수 있는 제도적 뒷받침(환경영향평가서 작성 등에 관한 규정 개정)이 필요하다.

활용되지 않는 데이터 조사에 비용과 인력을 투입하는 것은 이제는 지양해야 한다. 입지 타당성이 중요한 전략환경영향평가와 저감 대책 수립이 중요한 환경영향평가, 협의 내용 이행관리와 관련된 사후환경영향조사는 모두 다른 목적을 가지고 있다. 환경영향평가협회는 이 같은 조사의 변별을 위해 노력 중이다.

두 번째는 활용할 수 있는 기술자원에 기초해 조사 방법, 결과 표기의 명확성을 강화하고 적절한 비용이 투입될 수 있도록 관리하는 것이다. 보유 중인 전문가 인력풀 관리를 통해 조사 능력에 대한 진단과 진단 결과에 기초한 조사 내용 방법 및 활용 데이터 수준 정도를 결정짓고 환경영향평가 종류(목적)에 맞는 업무를 수행토록 해야 한다. 이를 위해 자연과학, 농생명, 산림, 조경 등 다양한 분야 졸업생이 업계로 진입할 수 있도록 진입장벽을 낮추고 대학졸업자들이 조사에 참여할 수 있도록 조사 내용 및 방법을 평가 종류에 맞게 구체화하는 것이 필요하다.

생태조사비용을 직접 경비로 전환하는 것도 생각해 봐야 한다. 기준면적에 기반한 조사 분류군별 투입 인력과 출장비, 제경비 및 기술료를 반영해 기초 단가를 만들면 조사 범위, 조사 분류군, 조사 횟수 등과 연동돼 조사비 산정이 수월하고 낙찰률 적용, 설계변경 반영, 재대행 비용관리 측면에서 유리하다.

세 번째는 전문가의 도덕적 해이를 방지하기 위한 책임성 및 제3자 관리 강화이다. 환경현황조사는 정부가 부여한 전문업체가 수행하고 있으며, 조사비용 투입의 적정성 확보를 위해 사업자 승인 절차를 받고 재대행(하도급)한다. 여기에 대해서는 의견이 분분하다. 개발사업자와 계약한 평가업체에게 조사를 포함한 평가의 모든 책임을 부여해야 한다는 포괄적 책임론과 관리가 불가능한 관리범주 밖의 업무에 대한 책임을 요구하는 것은 명확성에 맞지 않기 때문에 역할과 책임을 구분해야 한다는 역할적 책임론이다. 협회는 후자에 무게를 두고 있다. 최근 조사 전문 1개 업체에 관계돼 30여 개의 평가회사가 행정처분 대상이 된 사실이 드러났다. 영문도 모르고 있다가 처분 대상이 된 사례이다.

평가대행자에게는 관리책임을 부여하고 조사전문업체에 조사 책임을 부여하는 것이 행정처분제도의 취지를 살리고 조사의 질적 향상을 꾀할 수 있을 것으로 판단된다. 전문업체가 조사해 제출한 데이터를 평가대행자가 의도적으로 편집했거나 조사데이터에 문제가 발생할 줄 알면서 전문업체 조사에 간섭을 하는 등 우월한 지위를 이용해 조사에 영향을 미친 경우 1종 평가대행자에 대한 엄격한 처분이 필요하다.

6개 분야 21개 환경영향평가 항목 중 현황조사 및 예측 평가 관련 평가 기법, 평가 기준을 더 강화해야 할 항목이 있다. 환경영향평가 성과관리와 검증을 위한 사후환경영향평가 제도 정립이 필요한 때이다. 환경영향평가 협의 조건 이행은 환경영향평가 제도 효과와 밀접하게 관계돼 있다. 현장 여건의 다양성을 바로 반영할 수 있어야 하고 토목감리나 건축관리처럼 환경전문가 참여를 확대해 여건 변화에 대한 빠른 대처로 사업자의 공정 달성에 기여하고 저감대책 효과를 관리하는 것이 필요하다.

더불어 환경영향평가 발전기본계획의 법제화가 이뤄져야 한다. 환경영향평가에 대한 투자, 전문인력 배양, 기법개발 및 보급 등 장단기적인 발전 계획과 정부의 안정적 투자계획 등을 5년 주기로 수립함으로써 개발과 환경보전의 조화를 기대할 수 있다. 최근 이와 관련해 토론회를 국회에서 개최했지만, 법제로 연결되지는 못했다.

“거짓·부실 평가에 대한 행정처분 불합리성 개선 노력”

Q. 지난해 3월 재선임 후 과제로 제시한 사업의 진행 상황을 밝힌다면

협회는 운영위원회를 통해 논의하고 결정하는 합의 시스템 속에서 업계 의견이 투영되고 있다. 운영위원(전문위원회 위원장)들과 이사들에게 감사한 마음을 전하는 동시에 임기 중 집중했던 거짓·부실 행정처분 관련 제도 개선이 이뤄지지 않은 것 같아 안타까움이 있다.

그동안 조사 부실을 평가 부실로 단정하고 조사전문업체의 현장업무에 대해 평가대행자의 포괄책임으로 처분하는 환경영향평가 거짓·부실 행정처분 문제를 개선하고자 했다.

평가의 완전성 부족이 우리에게 주는 혼란은 상상 이상이다. 환경영향평가는 기술영역에서 마무리되는 것이 아니다. 평가제도는 사회 영역까지 포함해 종종 사회를 불안하게 만들거나 특정 세력의 도구화가 되기도 한다.

환경영향평가는 전수조사가 아닌 표본조사, 현재의 기술력에 의한 예측 평가라는 불완전성을 내포하고 있다. 따라서 다른 논리나 주장이 개입할 여지가 많다. 이를 해결하는 방안은 해당 분야 기술자와 전문가에게 제도를 온전하게 운영하도록 제도화하는 것과 전문성과 현재의 기술력을 토대로 합의된 정량예측 기법·평가에 필수적인 데이터 확보를 위한 최소한의 조사, 평가 기준을 마련하는 것이다.

특히 지난 2년간 평가의 거짓·부실에 대한 행정처분의 불합리성 개선에 많은 시간을 투여했다. 행정처분의 법리적 검토를 위해 전문기관에 연구용역을 의뢰했고, 협회에 거짓부실해소전문위원회를 조직해 집중력을 강화했다. 국회토론회 개최, 환경영향평가학회 특별세션 참여 등 법의 불합리성과 처분의 부당성을 알리고 개선하는 데 주력했다.

연구용역을 통해 환경영향평가제도에 내재화된 행정규제를 분석하고 법적용 원리와의 상충성, 정책 및 제도개선 제안에 이르기까지 거짓부실 개선 방향을 세세하게 다뤘다. 관련 자료는 환경부, 국회에 배부해 문제점을 알렸다. 환경영향평가학회 특별세션과 국회토론회 개최는 법리연구자료와 사례(1개의 2종 평가업체 현장조사 부실로 88개 사업과 33개 1종 평가업체 거짓부실위원회 상정)를 토대로 추진됐다.

지성호 의원이 주최한 국회토론회에는 환경단체, 국회 입법조사처, 평가전문가 단체가 참여했다. 토론에서는 조사 전문업체 과실에 의한 평가서 위법성 및 처분의 명확성 관련 집중토론회, 생태분야 조사 내실화 및 미래지향적 평가 방안에 대한 워크숍 개최 필요성이 제기됐다.

또한, 민간투자를 통한 기술발전과 고용 창출의 기초를 다지는 것에 주력했다. 공공기관 용역 발주 업체를 선정하는 ‘환경영향평가업자 사업수행능력 세부 평가 기준’에 평가대행 회사의 기술개발을 유도하기 위해 신기술, 특허, 실용신안, 연구보고서에 일정 점수를 부여하고 있다. 신기술, 특허, 실용신안의 경우 모든 환경 분야에 대해 인정하고 있다.

이에 협회에서는 기업의 환경영향평가 분야 투자를 유도하기 위해 연구보고서 점수를 상향 조정하고 환경영향평가 업무 수행에 필요한 기반 자료(원 단위, 예측기법 등) 확보에 필요한 연구가 이뤄질 수 있도록 노력을 하고 있다. 앞으로도 필요한 연구 주제를 발굴해 제시하고 기업이 참여해 성과를 낼 수 있도록 관리할 예정이다.

환경영향평가업자의 사업수행능력 세부 평가기준에는 청년고용 가점이 부여돼 있다. 청년들의 환경영향평가 업계 진입률을 높이기 위해 청년고용을 회사 투자로 인정하고 배점을 높이려 한다.

더불어 환경부가 도입한 환경영향평가사 자격의 안정적 정착과 역할 정립에 기여하고자 한다.

환경영향평가 수준 향상과 통합관리 등 제도 발전을 위해 도입한 자격이 유자격자 부족, 역할과 책임에 대한 불분명함이 평가업을 어렵게 하고 있다. 이는 예견된 일이었고, 환경부가 법 개정을 미루다 난제를 만들었다.

협회는 총괄평가사의 기술자 성장시스템을 구축하고자 총괄의 역할을 수행할 수 있는 환경평가사를 민간자격으로 도입하고 배출(20년 이상 평가수행 유경력자에 한해서 일정기간 교육과 시험)하려고 했지만, 환경부가 총괄역할의 국가자격을 도입하며 우려했던 점이 현실로 나타났다.

우선 기술자 입장에서는 그동안 활동해 온 환경영향평가 경험을 축적한 기술자들을 배척한다고 생각했을 것이다. 기업 입장에서는 환경영향평가사를 채용해야 하는 부담과 전문 분야가 아닌 관리자 역할의 평가사 의무채용이 환경영향평가서 거짓·부실에 대한 기업 책임과 평가사의 책임에 대한 이해충돌로 보고 과도한 기업규제라고 한다.

따라서 환경영향평가업과 환경평가사는 상호 보완적인 역할을 수행해야 한다. 환경영향평가 제도의 효과성을 담보하기 위한 역할 부여와 책임을 주고 이해충돌이 아닌 상호 보완적인 형태로 제도가 발전할 수 있도록 해야 한다.

“지방정부 권한 이양 시 검토조직에 지역 전문가 포함해야”

Q. 환경영향평가 협의 권한이 도지사에게 주어진다면 무분별한 개발을 막을 수 없을 것이라는 우려가 있다. 이에 대한 의견을 밝힌다면

무분별한 개발보다는 보전이 필요한 지역에 대한 우려라고 본다. 환경영향평가 제도의 특징이 인허가 기관과 독립적으로 운영된다는 것이다. 협의 권한이 지방정부로 넘어가면 인허가부서와 환경영향평가 협의부서가 지자체장을 중심으로 하나의 조직에 있게 돼 독립성이 훼손될 수밖에 없어 우려된다.

또한 지방정부는 지방의회의 영향으로부터 자유로울 수 없고 지방의회는 학연, 기연, 혈연 등 민원의 창구 역할을 할 수밖에 없으므로 개발사업의 지위에 있는 사업자의 접근성이 수월하다고 볼 수 있다. 선택과 점진적 이양이 필요하다고 생각되는 이유다.

전국단위 기술심의검토 조직 구성을 통한 검토의견 통일이 필요하다. 행정관리는 지방으로 이양되더라도 독립성과 협의 방향의 통일성을 확보하기 위해 전국단위 심의검토조직을 운영한다면 보완할 수 있을 것으로 본다.

환경부의 검토기관도 환경부 산하 연구기관으로만 구성돼 현장성이 부족하고 협의 기초한 기술적 의견이라기보다는 학술연구에 치우친 주장이 많다. 환경영향평가 분야 및 항목을 반영해 환경영향평가를 수행하는 기술자들을 심의 검토조직의 중심에 두고 지역 전문가를 참여시킬 수 있는 방안을 모색한다면 현행 검토기관의 문제점을 해결하면서 지방정부 이양에 따른 우려를 해소할 수 있을 것으로 본다.

용도지역 및 사업자 지위를 고려한 체계적인 역할 분담체계 도입도 필요하다. 국토계획법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률)에서 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려해 용도지역을 구분하고 있다. 체계적인 개발, 정비, 관리, 보전 등이 필요한 도시지역, 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위해 필요한 농림지역, 자연환경, 수자원, 해안, 생태계, 상수원 및 문화재 보전과 수산자원의 보호·육성을 위해 필요한 자연환경보전 지역, 도시 지역에 준해 체계적으로 관리하거나 농림지역 또는 자연환경보전 지역에 준한 관리지역이다.

보호·보전이 필요한 지역보다 계획적 개발이 필요한 도시지역 사업에 대해 협의 권한을 이양한다면 무분별한 개발을 관리할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다.

Q. 최근 폐기물시설 수용을 두고 환경성 및 주민 수용성 제고 방안이 모색돼야 한다는 의견이 많다. 

폐기물처리시설은 필수시설이지만 내 주변은 아니었으면 하는 시설이다. 수혜자와 피해자 군집이 달라 주민 간 합의가 힘들다. 따라서 결정인자들의 요소화, 요소들에 대한 객관적이고 정량적 평가, 평가 결과를 종합해 결정하는 시스템 정착이 필요하다.

환경성은 그중 하나의 평가요소임에도 반대하는 사람들은 환경성이 모두인 듯 자기 주장에 환경영향평가제도를 활용한다. 보통 경제성 요소에 사업부지 가격이 크게 차지하므로 미개발지를 찾게 되고 주민 삶의 질에 미치는 영향 때문에 생활권과 거리가 있는 지역을 찾게 된다. 자연히 자연환경이 양호한 지역이 선택될 수밖에 없다.

환경성이 중요하긴 하지만 단독적인 결정인자는 될 수 없다. 기술적 접근성과 소통 이외의 대안은 없다. 평가 요소·방법·기준에 대한 사전합의를 통해 1차 소통을 이루고 전문기술자들에 객관적 평가와 평가 결과 공개를 통한 2차 소통을 통해 완결성을 꾀하는 수밖에 없다.

환경영향평가 제도는 시스템적으로 입지 타당성과 환경영향에 대한 저감 대책 수립의 2단계 과정을 거치며 완전성을 꾀하고 있다.

폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률 제9조에 따라 폐기물 처리시설의 입지 선정은 전략환경영향평가 대상이다. 입지 선정 후 환경영향평가 과정에서 환경영향에 대한 저감대책을 수립함으로써 주변의 생활환경 수준이 유지될 수 있도록 완전성을 찾는 것이다.

환경영향평가는 사업 찬반과 분리시키기 위해 사업자와 관계없는 독립적인 기관인 환경부가 협의권자로서 중요한 이유다.

Q. 기후변화로 빈번해진 국지성 호우 등 재난·재해에 신속하게 대응할 수 있도록 환경영향평가 제도 개선이 필요하다는 의견에 대해 어떻게 생각하나?

협회는 기후위기 시대의 원인과 영향에 주목하고 있다. 기후 영향은 영향 대상 지역과 영향 예측의 불확실성과 저감대책 수립에 근간이 되는 목표 설정의 불확실성이 있다. 이것은 단위 사업을 대상으로 기후변화 영향에 대해 현재의 평가시스템을 적용해 대책을 마련하는 데 한계가 있다는 의미다.

최근 정부는 기후적응분야에 기후변화영향평가제도를 도입했다. 하지만 현재 환경영향평가 시스템 틀에서는 한계가 있다. 환경영향평가는 현황조사, 사업 시행으로 인한 영향예측 및 평가, 사업에 적용할 저감대책 수립 등 실천적 시스템으로 운영된다. 사업시행과 기후변화영향의 관계를 규명해 예측할 수 있는 기법에는 한계가 있고, 이상기후의 시공간적 변화 때문에 저감대책 수립에 필요한 목표 설정 또한 쉽지 않다. 이뿐만 아니라 관련분야 전문가도 부족해 거짓·부실과 맞물려 제도 자체의 위해 요소로 작용할 수도 있다.

협회에서는 환경영향평가와 기후변화영향평가 절차의 선택적 통합과 실천성을 감안한 대상사업 선정, 환경영향평가 시스템으로 내재화될 수 있는 범위 내 실행 등을 지속적으로 요청해 왔다.

적응에 대한 대안을 제시한다면 현재의 수질오염총량제와 같은 중앙정부와 지방정부의 참여를 통한 정부 리딩부터 사업자 참여 방식을 살펴볼 필요가 있다. 우선 전국단위 기후취약성분석과 이에 기초한 광역단위 기후취약성 분석을 실시하고 지역단위 취약 정도에 따라 필요한 대책을 목록화해 가이드라인을 제시함으로써 개별 사업단위에서 사업장 특성과 실천 가능성 및 경제성을 고려해 사업자가 선택해 적용하도록 하는 방안으로 추진하면 예측의 불확실성을 해소하면서 기후변화에 적절히 대응하는 효과를 거둘 수 있을 것으로 생각된다.

[박민대 환경영향평가협회장이 전하는 기후위기 시대 지구를 살리는 한마디]

지구온난화를 막기 위해서는 온실가스 감축에 집중해야 한다. 우선 연료 사용을 줄여야 한다. 그다음 개인의 에너지 사용량을 최소화해야 한다. 이를 위해 전기차 사용에 국민들이 적극 참여할 필요가 있다. 지방정부에 큰 피해를 발생시키는 피해에 대해서는 기후 취약성 분석에 대한 데이터를 공유하고 취약지역과 비취약 지역별로 다른 절차를 가지고 시민들이 대응에 나서야 한다.