[환경일보] 2012年4月5日、北海道電力の泊原子力発電所3号機が定期点検のため停止したことで、日本は、1970年に最初の商業用原子炉が稼働して以来、42年ぶりに54基の原子力発電所がすべて停止する「原子力ゼロ」という前例のない事態に直面した。2011年3月の福島原発事故以前、54基の原子炉のうち37基が発電していたが、福島原発事故以降、放射能への不安が拡大したため、再稼働を見送っている。福島第一原発事故で、日本政府のエネルギー政策は、原子力を継続的に拡大し、エネルギー自給率を高め、温室効果ガス排出量削減目標を達成するという計画が難行し、環境政策の変化は避けられないものとなった。

環境政策を含む日本の公共政策は、政府与党、経済団体を中心とした財界、高級官僚の間の国家政策目標の調整に基づいて決定されてきた。戦後の自民党の長期政権と経済成長優先政策により、政財協力構造が強化され、深刻な環境規制が求められる時期を除いて、企業の要求と経済発展目標が国家政策の優先事項となった。市民社会の組織化された活動は、深刻な環境被害があるか、京都会議のような象徴的な議題がある場合を除いては、環境政策の形成に及ぼす影響は限られている。

日本の環境政策は、中央政府が環境政策の基準を設定し、地方自治体がそれを実施する構造になっている。地方自治体は企業と汚染防止協定(PCA)を結んで排出基準を定めるが、排出基準が産業部門に多大な負担をかける場合、経済産業省は通常、さまざまな補助金、税制優遇措置、低金利などの支援を提供する。

日本環境政策の特徴は、環境政策に対する技術的解決を優先することである。国家政策目標に対して科学技術に基づいた解決策を模索することが、日本の環境政策の重要なアプローチであり、環境変化を相殺または防止するために科学的、行政的、技術的手段が講じられてきた。気候問題解決のための低炭素エネルギー開発、持続可能な社会のための物質的リサイクル、廃棄物処理施設に関する研究などが、日本の科学技術発展政策の核心である。

2011年の福島事故は、日本の環境政策に新たな挑戦となっている。これまでの日本の温室効果ガス削減提案は、国際気候交渉でリーダーシップを確保しようとする外交的努力だったが、これは原子力中心のエネルギー政策を推進することで可能だった。しかし、福島事故以降、原子力政策の避けられない変化により化石燃料への依存が高まり、炭素排出が増加し、貿易収支赤字など日本政府の温室効果ガス削減約束の履行可能性が不透明になっている。

福島原発事故は日本の気候変動政策に大きな挑戦を与えているが、同時に機会ともなる可能性がある。原子力と石炭火力の代替として再生可能エネルギー発電が促進され、長年にわたって産業の抵抗によって実現されなかった炭素税や排出上限と取引制度、FIT(フィードイン・タリフ)などの政策が導入された。電力不足に対応する省エネルギー産業は、日本の新たな競争力となっている。福島原発事故後、日本政府は原子力発電所の稼働停止に伴う電力供給不足を、電力消費を15％削減する政策と天然ガス輸入の増加で補っている。現在、日本における原子力発電所の稼働停止は、2つの点でエネルギー政策の方向性と気候変動政策に影響を及ぼしている。第一に、直接的な影響は、化石燃料の増加による二酸化炭素排出量の増加である。第二に、エネルギー輸入の増加による経済的負担は、エネルギー政策と気候変動・環境政策に影響を及ぼしている。福島原発事故前、原子力は日本の二酸化炭素排出量を年間14％削減する効果があった。

原子力のギャップを埋めるために、液化天然ガス、原油、石油の輸入が増加し、エネルギー輸入の増加は25.2％に達し、日本が1980年以降初の貿易赤字を招いた。日本のエネルギー輸入の増加は、国際エネルギー市場における天然ガス価格の40％上昇を招き、東アジア地域におけるエネルギー競争の激化につながる恐れがある。

日本政府は、以前のエネルギー計画を棚上げし、新しいエネルギー計画を準備している。福島原発事故により、原子力の拡大を規定した従来のエネルギー政策は放棄され、政府と国民の大多数は、原子力を安全保障の観点からではなく、脱原子力または依存度の減少の方向性として位置づけることを決定し、運転可能な原子炉と建設中の原子炉については、それぞれの状況に応じて、運転の可否を決定する前に、原子炉の安全性について十分な検討を行うことを明らかにした。電力不足、二酸化炭素排出量の増加、原子炉の安全性に関する日本政府と産業界の国民への説得と、大規模な反核・脱原発デモは、政策決定に大きな影響を与えている。

短期的には、気候変動問題は、気候変動に関する国連交渉の停滞や米国や中国などの温室効果ガス排出国による比較的消極的な参加を考慮すると、日本のエネルギー政策に対する重要性が低下する可能性がある。結局、日本の温室効果ガス排出削減のコミットメントの履行は、米国、中国、韓国などの国々の姿勢によるといえるかもしれない。

[한글 번역본]

일본 후쿠시마사태 이후의 환경정책 변화

2012년 4월 5일 홋카이도전력 도마리 원전 3호기가 정기 점검을 위해 가동이 중단됨으로써 일본은 최초의 상업용원자로가 가동되었던 1970년 이후 42년 만에 54개 원자력발전소 가동이 모두 멈춰지는 ‘원전제로’라는 초유의 사태가 발생하게 되었다. 2011년 3월 후쿠시마 사고 전까지는 원전 54기 중 37기가 전력을 생산하고 있었지만, 후쿠시마 사고 이후 방사능 불안이 커지면서 재가동이 되지 않고 있기 때문이다. 후쿠시마 사태로 일본 전력 생산의 30%를 점하던 원자력을 지속해서 확대하여 에너지 자급률을 높이고 온실가스 감축목표를 달성한다는 일본 정부의 에너지 정책은 백지화되었고, 이에 따라 환경정책변화도 변화가 불가피하게 되었다.

환경정책을 포함한 일본의 공공정책은 정부·여당과 경제단체를 중심으로 한 재개, 고위관료층 간의 국가 정책 목표에 따라 이해관계의 조정에 의해 결정됐다. 전후 자민당의 장기 집권과 경제성장 우선 정책으로 정경 협력구조가 공고화되었고, 심각한 환경 규제가 요구되는 시기를 제외하면 산업체의 요구와 경제발전목표가 국가 정책상 우선순위를 차지해왔다. 시민사회의 조직화된 활동은 심각한 환경피해가 있거나 교토회의와 같은 상징성 있는 의제가 있는 경우를 제외하고는 환경정책 형성에 미치는 영향은 제한적이었다.

일본의 환경정책은 중앙정부는 환경정책의 기준을 설정하고 지방정부는 이룰 이행하는 구조로 되어 있다. 지자체는 기업과 PAC(Pollution Control Agreement)를 맺고 배출기준을 정하는데 배출기준이 산업 부분에 많은 부담을 주는 경우 통산성이 보통 각종 보조금, 세금혜택, 저이자 등의 다양한 혜택을 제공한다.

일본 환경정책의 특징은 환경정책에 대한 기술적 해결을 우선시한다는 점이다. 국가정책목표에 대해 과학기술에 근거한 해결책을 모색하는 것이 일본 환경정책의 중요한 접근방식으로 환경변화를 상쇄하거나 방지하기 위해 과학적, 행정적, 기술적 수단이 강구됐다. 기후 문제 해결을 위한 저탄소 에너지 개발, 지속가능한 사회를 위한 물질적 재활용, 폐기물 처리시설에 관한 연구 등이 일본의 과학, 기술 발전정책의 핵심이다.

2011년 후쿠시마사태는 일본 환경정책에 새로운 도전이 되고 있다. 지금까지의 일본의 온실가스 감축 제안은 국제기후협상에서 리더십을 확보하려는 외교적 노력이었는데 이는 원자력 중심의 에너지 정책을 추진함으로써 가능했다. 그러나 후쿠시마사태 이후 원자력 정책의 불가피한 변화로 화석연료에 대한 의존이 높아지면서 탄소배출이 증가하고, 무역수지 적자 등 일본 정부의 온실가스 감축 공약의 이행가능성이 불투명해지고 있다.

후쿠시마사태는 일본의 기후 변화정책에 큰 도전이지만 동시에 기회로 작용할 수도 있다. 원자력과 화력에 대한 대안으로 재생에너지 발전이 촉진되고 있고, 오랫동안 산업계의 반발로 실현되지 못했던 탄소세나 배출상한 및 거래제, FIT(feed in tariff) 등의 정책이 도입되었다. 전력부족에 대응하는 에너지 절약산업이 일본의 새로운 경쟁력이 되고 있다. 후쿠시마사태 이후 일본 정부는 원전 가동 중단에 따른 전력공급 부족을 전력 소비 15% 줄이는 정책과 천연가스 수입 증가로 대체하고 있다. 현재 일본의 원전 가동 중단은 두 가지 면에서 에너지 정책 방향과 기후정책에 영향을 미치고 있는데 첫째는 직접적인 영향으로 화석연료 증가로 인한 탄소배출 증가이고, 둘째는 에너지 수입 증가에 따른 경제적 부담이 에너지와 기후환경정책에 미치는 영향이다. 후쿠시마사태 이전에 원자력은 일본의 탄소배출을 연간 14% 감소시키는 효과가 있었다.

원자력의 공백을 메우기 위해 액화천연가스, 원유, 석유 수입이 증가하였고, 이로 인한 에너지 수입 증가는 25.2%에 달해 일본이 1980년 이후 최초로 무역수지 적자를 초래하는 원인이 되었다. 일본의 에너지 수입 증가는 국제에너지 시장에서 천연가스 가격의 40% 상승을 가져왔고, 동아시아지역의 에너지 경쟁을 심화시킬 우려가 있다.

일본 정부는 기존의 에너지 계획을 백지화하고 새로운 에너지 계획을 준비하고 있다. 후쿠시마 원전 사고로 원자력 확대를 명시한 기존의 에너지 정책은 폐기되었고 정부와 국민 다수가 원자력을 안보의 시각에서 보던 것에서 벗어나 탈원전이나 의존감소의 방향을 정하고 원전의 안전성에 대한 충분한 검토 후 가동 가능한 원자로와 건설 중인 원자로에 대해 각각의 상황에 따라 가동 여부를 결정하겠다는 견해를 보인다. 전력부족, 탄소배출증가문제, 원전 안전성에 대한 일본 정부와 산업계의 대국민 설득과 대규모 반핵/탈원전 시위가 정책 결정에 많은 영향을 미치고 있다.

단기적으로는 UN기후변화협상이 지지부진하고 미국이나 중국 등 온실가스 배출국들의 소극적 참여를 볼 때 기후변화문제는 일본의 에너지 정책에 있어서 지금보다는 덜 중요한 변수가 될 가능성이 있다. 결국 일본의 온실가스 감축 공약 이행 여부는 미국, 중국 그리고 한국과 같은 선진국들의 태도에 달려 있을 수도 있다.

우미노 와카미(海野輪華見) 선문대학교 교수

충남대학교, 일어일문학박사
선문대 글로벌어학부 교수
요로시쿠 일본어(초급), 우미노와카미외 공저
천안신문에 2020년 천안아산을 빛낸 인물에 선정